Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"

Комментарий к преамбуле

Согласно Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран, что обусловливает исключительно важное значение международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней. Для эффективного противодействия коррупции каждое государство в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы разрабатывает, осуществляет или проводит скоординированную политику противодействия коррупции. Как указано в преамбуле к данной Конвенции ООН, предупреждение и искоренение коррупции - это обязанность всех государств.

Для реализации положений указанной Конвенции и гармонизации отечественного и международного права в 2008 году был принят комментируемый закон. С 2008 года в Российской Федерации стала проводиться планомерная работа по формированию нормативной базы по профилактике и противодействию коррупции, отвечающая новейшим научным разработкам и современным международным требованиям прозрачности государственного управления. Для государственных и муниципальных служащих были установлены четкие ограничения и запреты, определена ответственность за их нарушение. Наряду с этим выработан достаточный комплекс инструментов, обеспечивающих контроль за соблюдением антикоррупционных мер.

________________

См. Информация Минтруда России от 13 февраля 2013 года "Проект Комплекса мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции".

Преамбула комментируемого закона раскрывает предмет его правового регулирования, т.е. определяет те сферы правоотношений, которые урегулированы нормами рассматриваемого правового акта.

Так, комментируемый закон устанавливает:

- основные принципы противодействия коррупции, которые перечислены в ст.3 комментируемого закона;

- правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней. Следует обратить внимание, что законодатель предусмотрел не только применение мер пресечения и наказания в части коррупционных действий, но также и необходимость профилактических мероприятий. Так, организационные основы противодействия коррупции раскрываются в ст.5 комментируемого закона, меры по профилактике коррупции - в ст.6 и т.д.;

- основы минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. На наш взгляд, данная сфера правоотношений является не менее актуальной, чем профилактика и борьба с коррупцией, и направлена на устранение негативных последствий коррупционных действий.

Комментарий к статье 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. В комментируемой статье дается определение терминов "коррупция", "противодействие коррупции" и др.

Под коррупцией комментируемый закон понимает злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение вышеперечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Если обратиться к этимологии этого слова, термин "коррупция" происходит от лат. "corruptio", означающего "порча, подкуп". Юридическая энциклопедия дает следующее определение термина коррупция - "преступная деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения".

________________

Юридическая энциклопедия. 2-ое изд. перераб. М., Зерцало, 2003.

В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка говорится, что "…понятие коррупции должно определяться национальным правом", однако дается примерное определение данного явления - "…выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействие в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме в интересах дающего такое вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения".

________________

Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка был принят 17 декабря 1979 года Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН.

В отчете Всемирного банка, посвященном роли государства в современном мире, дается следующее определение коррупции: это "злоупотребление государственной властью ради личной выгоды".

________________

Отчет Всемирного банка о мировом развитии / Под общ.ред. Д.Тушунова. Пер. с англ. Н.Сухова. М. Прайм-Тасс, 1997.

Примечательно также, что и в ст.2 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года, ратифицированной Российской Федерацией в связи с принятием Федерального закона от 25 июля 2006 года N 125-ФЗ "О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию" (в свете чего и была возобновлена работа по принятию российского антикоррупционного законодательства), под коррупцией понимается требование, предложение, дача, принятие, прямо или опосредованно, взятки или иной неправомочной выгоды или обещание таковой, которые искажают надлежащее исполнение получателем взятки его обязанности. В доктрине криминологии, социологии, уголовного права и других юридических дисциплин разработано свое определение данному термину.

Так, например, Н.Ф.Кузнецова определяет коррупцию как "общественно опасное явление, выражающееся в подкупе служащих государственного аппарата и негосударственных структур". Однако представляется более верным широкое понимание коррупции как социального явления, не сводящегося только к подкупу, взяточничеству.

________________

Криминология / Под ред. Н.Ф.Кузнецовой, Г.М.Миньковского, М., МГУ, 1994.

Проблема коррупции детально исследовалась учеными США. Американские исследователи проблемы коррупции определяют это явление как уклонение политических деятелей, сотрудников госаппарата, бизнесменов и других лиц от выполнения ими своих официальных обязанностей и государственных функций ради личных, семейных или групповых интересов в целях обогащения и повышения своего социального статуса. Довольно точное, на наш взгляд, понятие коррупции дает Б.В.Волженкин: "Коррупция - это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах".

________________

Михайлов Л.В. Борьба с коррупцией в США (80-е годы) // Вопросы истории, 1994, N 5.

Волженкин Б.В. Коррупция, как социальное явление // Чистые руки, 1999, N 1.

Обобщая имеющиеся доктринальные толкования, можно дать следующее определение: коррупция - это не предусмотренное законом принятие либо извлечение в своих интересах, а равно в интересах иных лиц, лично или через посредников имущественных благ и иных преимуществ лицами, замещающими должности государственной или муниципальной службы, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, которые искажают надлежащее выполнение полномочий лица, замещающего такие должности, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.

Несмотря на передовой характер нормы, она не лишена терминологических недостатков и противоречий. Так, в частности, по мнению законодателя, коррупция представляет собой не что иное, как совокупность составов уголовных противоправных деяний, имеющихся в статьях УК РФ, хотя УК РФ и не содержит единого состава преступления, именуемого коррупцией. Имеется лишь ряд составов, прежде всего должностных преступлений, которые предусматривают ответственность за действия, охватываемые понятием "коррупция". В их числе: получение взятки (ст.290 УК РФ); дача взятки (ст.291 УК РФ); злоупотребление должностными полномочиями (ст.285 УК РФ); злоупотребление полномочиями (ст.201 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289 УК РФ); коммерческий подкуп (ст.204 УК РФ). Однако было бы излишним упрощением считать, что коррупция проявляется лишь во взяточничестве.

2. Определение коррупции в комментируемом законе является открытым. Это связано с использованием в статье следующей формулировки: "иное незаконное использование должностного положения". Возникает закономерный вопрос, что понимается под использованием должностного положения, тем более что УК РФ в диспозициях составов должностных преступлений использует термин "должностные полномочия" и "служебное положение".

Так, ранее в соответствии с положениями п.п.11 и 15 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 года N 4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге" при злоупотреблении служебным положением должностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему законом права и полномочия. То есть использование служебного положения - это не только непосредственные служебные полномочия, но и обусловленные ими возможности. Однако в каждом случае требуется установить круг служебных полномочий лица, т.е. момент, с которого у физического лица возникает право на осуществление тех или иных полномочий. Данный документ утратил силу. В настоящее время действуют разъяснения Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 года N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий".

В частности, Пленум указал, что при решении вопроса о наличии в действиях (бездействии) подсудимого состава преступления, предусмотренного ст.285 УК РФ "Злоупотребление должностными полномочиями", под признаками субъективной стороны данного преступления, кроме умысла, следует понимать корыстную заинтересованность - стремление должностного лица получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера в свою пользу или пользу других лиц, иную личную заинтересованность - стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленного такими побуждениями как карьеризм, семейственность, желание скрыть свою некомпетентность и т.п. Как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы следует рассматривать протекционизм, а также иное покровительство по службе, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности.

Превышение должностных полномочий (ст.286 УК РФ) может выражаться, например, в совершении должностным лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые: относятся к полномочиям другого должностного лица; могут быть совершены только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте; никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать. Исходя из диспозиции ст.286 УК РФ, для квалификации содеянного как превышение должностных полномочий мотив преступления значения не имеет.

3. Следующим терминологическим недостатком определения коррупции можно считать использование оценочного понятия "получение ценностей" как одной из целей совершения коррупционных правонарушений. Слово "ценность" означает выраженную в деньгах стоимость чего-либо. При этом, например, в составе преступления "получение взятки" взятка может быть выражена в деньгах, ценных бумагах, ином имуществе или выгодах имущественного характера. Учитывая, что с точки зрения философии и социологии термин "ценность" включает и охватывает совокупность социального, культурного, стоимостного значения определённых явлений действительности, можно предположить, что все цели коррупционных деяний направлены на получение ценностей.

В этом случае, однако, не ясно, зачем законодатель дает совершенно излишние характеристики понятию. Представляется, что для единообразного толкования нормативно-правовых актов и эффективного их применения целесообразно заменить понятие "ценности" на "ценные бумаги".

Понятие ценных бумаг раскрывается в ст.142 ГК РФ. Согласно данной статье под ценной бумагой понимается документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление и передача которых возможны только при его предъявлении (акции, облигации, векселя, чеки, иные ценные бумаги).

Под иным имуществом следует понимать разновидность делимых и неделимых, родовых и индивидуально определенных, движимых и недвижимых вещей, которые не подпадают под понятие денег и ценных бумаг. Имущественными правами являются права, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, а также с материальными требованиями, возникающими по поводу распределения этого имущества и обмена (например, вещные права, обязательственные права, права на результаты интеллектуальной деятельности).

4. Под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией), по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Стоит отметить, что термины "предупреждение" и "профилактика", означая "недопущение чего-либо", семантически близки, поэтому зачастую используются как синонимы.

К субъектам предупреждения коррупции можно отнести Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров в пределах своих полномочий, Счетную палату Российской Федерации в пределах своих полномочий.

Что касается понятия "гражданское общество", то оно означает такое состояние социума, при котором создаются условия для соблюдения прав и свобод, развития гражданской самодеятельности и политической активности, реального участия граждан в политике. К его институтам могут быть отнесены различные политические партии, общественные движения, фонды, общественные организации.

________________

Баранов Н.А. Политические отношения и политический процесс в современной России: Курс лекций. СПб., БГТУ, 2004.

При этом в условиях дальнейшей демократизации общества многократно возрастает роль и значение общественных организаций, трудовых коллективов и граждан в укреплении законности, усилении прав личности, общества и государства в целом. Необходимость участия граждан, общественных организаций, трудовых коллективов в деле предупреждения преступлений вызывается рядом объективных и субъективных факторов: расширением демократии, политического творчества масс; возрастанием уровня правосознания граждан, их социально-правовой активности в преодолении недостатков и борьбе с негативными явлениями; активной поддержкой массами проводимого государством курса на предупреждение преступлений; необходимостью управления социальными процессами и регулирования общественных отношений в сфере упрочения законности и укрепления правопорядка.

________________

Криминология: Учебник / Под ред. проф. В.Д.Малкова. М., Юстицинформ, 2004.

Участвующие в предупреждении коррупции общественные организации, самодеятельные добровольные формирования, исходя из территориального масштаба их деятельности, места, которое занимает предупредительная работа в числе их основных задач и компетенции, можно разделить на три основные группы:

- массовые общественные организации, действующие на основе уставов и положений (политические партии, молодежные формирования, общественные организации, фонды), имеющие вертикальную и горизонтальную структуру и действующие как в масштабах страны, так и в рамках отдельного региона;

- общественность, участвующая в деятельности государственных, представительных, правоохранительных органов (комиссии);

- органы, организации, отдельные представители местной общественной самодеятельности (общественные объединения правоохранительной направленности, добровольные народные дружины, инспекции по делам несовершеннолетних на общественных началах, общественные воспитатели, общественные пункты охраны порядка).

________________

Там же.

Причем предупредительная деятельность общественных организаций строится в соответствии с их задачами и компетенцией. Как правило, она включает проведение следующих мероприятий:

- обсуждение вопросов предупреждения коррупции;

- выявление криминогенно опасных очагов конфликтов интересов.