Действующий

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 16 июля 2018 года N 32-П

По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также пунктов 3 и 6 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги, в связи с жалобами публичного акционерного общества "Аэропорт Кольцово" и акционерного общества "Международный аэропорт Нижний Новгород"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также пунктов 3 и 6 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги.

Поводом к рассмотрению дела явились жалобы ПАО "Аэропорт Кольцово" и АО "Международный аэропорт Нижний Новгород". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями нормативные положения.

Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.О.Красавчиковой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно пункту 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации порядок возмещения расходов на аэронавигационное обслуживание, обеспечение полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за аэронавигационное обслуживание, обеспечение полетов воздушных судов, устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам предоставляются из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или актами уполномоченных им федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов).

Согласно Правилам предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2013 года N 37), субсидии из федерального бюджета предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке Федеральному агентству воздушного транспорта на возмещение недополученных организациями доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги (пункт 3); предоставление субсидий осуществляется единовременно в порядке очередности поступления от организаций заявлений о предоставлении субсидии в Федеральное агентство воздушного транспорта (пункт 6).

1.1. Решением Арбитражного суда города Москвы от 16 июня 2016 года, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, ПАО "Аэропорт Кольцово" было отказано в удовлетворении требований к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании убытков в размере стоимости оказанных в 2014 году услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством от платы за эти услуги (по расчету заявителя - 35646981,80 руб.).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 27 апреля 2016 года, также оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, АО "Международный аэропорт Нижний Новгород" было отказано в удовлетворении требований к Министерству финансов Российской Федерации и Федеральному агентству воздушного транспорта о взыскании убытков в размере стоимости оказанных в 2014 году услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством от платы за эти услуги (по расчету заявителя - 19679892,39 руб.).

При этом суды исходили из того, что непредоставление уполномоченным государственным органом - Федеральным агентством воздушного транспорта субсидий на основании норм бюджетного законодательства на возмещение недополученных истцами соответствующих доходов не тождественно по своей правовой природе неисполнению обязательств. Кроме того, по мнению судов, заявители избрали ненадлежащий способ защиты права, поскольку деятельность уполномоченных государственных органов по предоставлению субсидий юридическим лицам предполагает осуществление государственных полномочий, а потому оспаривание решений уполномоченного государственного органа об отказе в предоставлении субсидий возможно в порядке, предусмотренном главой 24 АПК Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 2017 года АО "Международный аэропорт Нижний Новгород" отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

1.2. В соответствии со статьями 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобе объединения граждан конституционность закона или отдельных его положений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых ссылается заявитель, принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе.

Нарушение оспариваемыми нормативными положениями требований Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть 1), 8 (часть 1), 15 (часть 1), 19 (часть 1), 34 (часть 1) и 35 (части 1 и 2), ПАО "Аэропорт Кольцово" и АО "Международный аэропорт Нижний Новгород" усматривают в том, что они лишают коммерческую организацию возможности получить компенсацию за оказанные услуги и допускают уклонение государства от исполнения взятых на себя обязательств, перекладывая несение публичных расходов на коммерческую организацию.

1.3. Правила предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2013 года N 37, утратили силу с 1 января 2018 года в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2017 года N 1665 "Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета на возмещение организациям недополученных доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за них".

Новые Правила содержат аналогичные положения применительно к порядку предоставления субсидий (пункты 3 и 6), а подпункт "г" пункта 10 прямо относит к основаниям для отказа организации в предоставлении субсидии отсутствие в текущем финансовом году лимитов бюджетных обязательств, доведенных в установленном порядке до Федерального агентства воздушного транспорта как получателя средств федерального бюджета на цели предоставления субсидий. Соответственно, по смыслу пункта 4 статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", утрата юридической силы оспариваемыми заявителями положениями Правил, примененными в их делах, не является препятствием для проверки их конституционности Конституционным Судом Российской Федерации.

1.4. Положение подпункта 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, как определяющее, каким образом устанавливаются случаи и порядок предоставления субсидий юридическим лицам из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, во взаимосвязи с положениями других подпунктов пункта 2 данной статьи служит для разграничения бюджетных полномочий между уровнями публичной власти в части предоставления субсидий юридическим лицам на основе принципов единства бюджетной системы Российской Федерации, разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельности бюджетов (статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Таким образом, само по себе оно не содержит неопределенности в вопросе о конституционности в том аспекте, в каком ее оспаривают заявители.

Следовательно, производство по настоящему делу в части подпункта 1 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации подлежит прекращению на основании пункта 2 статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Соответственно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения пункта 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации и пунктов 3 и 6 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги, - постольку, поскольку на их основании решается вопрос о возмещении юридическому лицу за счет средств федерального бюджета расходов на аэропортовое и наземное обеспечение полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за оказанные услуги.

2. Конституция Российской Федерации, гарантируя в России единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, а также признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (статья 8), относит к числу прав и свобод человека и гражданина, признание, соблюдение и защита которых является обязанностью государства (статья 2), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), а также право частной собственности, которое, согласно ее статье 35, охраняется законом (часть 1), включает в себя право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (часть 2), притом что никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (часть 3).

В силу названных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 71 (пункт "в"), относящей регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации, федеральный законодатель вправе определять в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов такой деятельности дополнительные требования к занимающимся ею лицам - при соблюдении соответствия вводимых ограничений критериям, закрепленным в Конституции Российской Федерации, ее статье 55 (часть 3), согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Осуществляя регулирование и защиту права на занятие предпринимательской деятельностью, федеральный законодатель - исходя из того, что данное конституционное право реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства и при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), - обязан обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений. В этих целях он правомочен устанавливать условия осуществления предпринимательской деятельности, направленные на согласование частной экономической инициативы с интересами других лиц и общества в целом, включая потребности в предоставлении публично значимых услуг должного объема и качества.

В случае необходимости защиты общих (общественных) интересов в той или иной сфере федеральный законодатель вправе использовать в регулировании соответствующих отношений сочетание частноправовых и публично-правовых элементов, которое наиболее эффективным образом будет обеспечивать взаимодействие частных и публичных интересов в данной сфере. Располагая при этом широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, он вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал, определяемыми статьями 7, 8, 17 (часть 3) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

Приведенные правовые позиции, изложенные Конституционным Судом Российской Федерации в ряде его решений, в том числе в постановлениях от 19 декабря 2005 года N 12-П, от 13 июля 2010 года N 16-П и от 20 декабря 2011 года N 29-П, а также в Определении от 3 июля 2007 года N 633-О-П, распространяются и на правовое регулирование такого вида предпринимательской деятельности, как оказание услуг по обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за оказанные услуги.

3. Воздушный транспорт, будучи составной частью транспортной системы Российской Федерации, обеспечивающей не только единство экономического пространства в Российской Федерации, но и стратегические интересы Российской Федерации, имеет свои особенности, обусловливающие его повышенную значимость для общества и государства: как наиболее скоростной, а иногда и единственный вид транспорта, связывающий отдаленные и труднодоступные регионы страны с остальной ее территорией, а в случае необходимости - с территориями, расположенными за ее пределами, он предназначен в том числе удовлетворять потребности в перевозках, возникающие в рамках осуществления деятельности, связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, защитой жизни и здоровья граждан Российской Федерации, т.е. в публичных интересах.

Исходя из этого федеральный законодатель включил в текст Воздушного кодекса Российской Федерации преамбулу, которая, акцентируя внимание правоприменителя на принципах, лежащих в основе действия данного нормативного акта, определяет приоритеты при осуществлении государственного регулирования использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации, относя к ним обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также обеспечение обороны и безопасности государства, охрану интересов государства, безопасность полетов воздушных судов, авиационную и экологическую безопасность.

В силу пункта 1 статьи 13 Воздушного кодекса Российской Федерации все пользователи воздушного пространства обладают равными правами на его использование.

Обеспечение полетов воздушных судов, а именно аэронавигационное (организация и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание), радио- и светотехническое, инженерно-авиационное, аэродромное, аварийно-спасательное и другое обеспечение полетов воздушных судов, в силу пункта 1 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации осуществляется на единообразных условиях для всех пользователей воздушного пространства с взиманием платы; исключения из данного правила составляют случаи, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

В частности, законодательством Российской Федерации предусмотрено аэронавигационное обслуживание и обеспечение полетов без взимания платы (за исключением полетов, связанных с коммерческими воздушными перевозками) воздушных судов Вооруженных Сил Российской Федерации (статья 10_2 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне") и войск национальной гвардии (статья 17 Федерального закона от 3 июля 2016 года N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации"), а также воздушных судов, используемых пограничными органами (часть четвертая статьи 30 Федерального закона от 1 апреля 1993 года N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации"). Органы федеральной службы безопасности при выполнении служебных задач имеют право использовать на безвозмездной основе воздушное пространство Российской Федерации, территории аэропортов, аэродромов (посадочных площадок) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также получать на безвозмездной основе обеспечение полетов (пункт "ж_1" части первой статьи 13 Федерального закона от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности").

Кроме того, воздушные суда Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и привлекаемые воздушные суда, выполняющие полеты в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций, освобождены от аэронавигационных и аэропортовых сборов (пункт 6 постановления Правительства Российской Федерации от 10 мая 1995 года N 457 "О создании государственного унитарного авиационного предприятия Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий"), а экипажи воздушных судов таможенных органов имеют право безвозмездного обеспечения полетов, право использовать на безвозмездной основе воздушное пространство Российской Федерации, территории аэропортов, аэродромов (посадочных площадок) и право безвозмездного получения навигационной, гидрометеорологической и иной информации (пункт 2 статьи 20 Федерального закона от 27 ноября 2010 года N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации").

Таким образом, специальное законодательное регулирование использования воздушного пространства, аэронавигационного обслуживания и обеспечения полетов в аэропортах и на аэродромах на территории Российской Федерации (независимо от их принадлежности) без взимания платы, предусмотренное названными правовыми актами, связано с особым статусом субъектов соответствующих отношений, обусловленным стоящими перед ними задачами в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты прав и свобод граждан, т.е. воплощает в себе публичный интерес, и, кроме того, специфика деятельности указанных органов не позволяет в значительном числе случаев заранее запланировать полеты воздушных судов, а соответственно, расходование бюджетных средств на данные цели. Это обусловливает правомочие федерального законодателя при регулировании общественных отношений в данной сфере закрепить в федеральном законе условия, отражающие специфику осуществления предпринимательской деятельности соответствующего вида. При этом, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.

4. Деятельность организаций, оказывающих услуги по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за них, является предпринимательской, т.е. самостоятельной, осуществляемой на свой риск деятельностью, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг; осуществляющие ее лица, зарегистрированные в этом качестве в установленном законом порядке, преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (абзац третий пункта 1 статьи 2, пункт 1 статьи 50 ГК Российской Федерации) и реализуют тем самым права, закрепленные статьями 34 (часть 1) и 35 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Выполнение коммерческими организациями обязанностей публичного характера за собственный счет зачастую не согласуется с основной целью их деятельности и при отсутствии механизма возмещения понесенных ими расходов может привести, в конечном итоге, к неправомерному ограничению указанных конституционных прав федеральным законодателем, который, предъявляя к субъектам экономической деятельности конкретные требования, во всяком случае связан конституционным принципом недопустимости искажения самого существа права на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью.

4.1. Регулируя посредством гражданского законодательства предпринимательскую деятельность коммерческих организаций, федеральный законодатель обязан учитывать, что возможные ограничения федеральным законом свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство - обеспечивать частное и публичное начала в сфере экономической деятельности (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года N 14-П, от 16 июля 2004 года N 14-П, от 31 мая 2005 года N 6-П и от 28 февраля 2006 года N 2-П).

Соответственно, общим принципом регулирования отношений в сфере оказания услуг по обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за оказанные услуги, является необходимость соблюдения баланса конституционно защищаемых ценностей, который предполагает учет наряду с публичными интересами государства, связанными с выполнением задач по обеспечению обороны страны и безопасности государства, государственной защиты прав и свобод граждан, также интересов юридических лиц, оказывающих соответствующие услуги, как субъектов гражданских правоотношений (предпринимательской деятельности), эффективное функционирование которых предполагает возмещение им затрат на оказание таких услуг.

Исходя из этого федеральный законодатель, пределы усмотрения которого определяются конституционными целями и ценностями, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными обязательствами Российской Федерации, закрепляя в федеральных законах за рядом пользователей воздушного пространства право на аэропортовое и наземное обеспечение полетов воздушных судов без взимания платы, должен обеспечить непротиворечивое регулирование отношений в данной сфере, с тем чтобы публичные цели, которые преследует государство, возлагая на коммерческие организации, предоставляющие соответствующие услуги, указанную обязанность, не приводили к неправомерному ограничению свободы предпринимательской деятельности и не препятствовали ее осуществлению. С учетом публичного интереса, лежащего в основе оказания данных услуг пользователям воздушного пространства, освобожденным в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы, не исключается установление специального порядка их оплаты (решение этого вопроса находится в сфере нормотворческой дискреции органов государственной власти). Однако во всяком случае коммерческим организациям, предоставляющим услуги пользователям воздушного пространства, освобожденным в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за оказанные услуги, должны быть возмещены понесенные ими расходы.