Действующий

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 15 ноября 2018 года N 42-П

По делу о проверке конституционности части 15 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой регионального отделения политической партии "Справедливая Россия" в городе Санкт-Петербурге

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, В.Г.Ярославцева, с участием представителя регионального отделения политической партии "Справедливая Россия" в городе Санкт-Петербурге - адвоката А.Ю.Лебедева, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации М.П.Беспаловой, представителя Совета Федерации - председателя комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.А.Клишаса, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 15 статьи 239 КАС Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба регионального отделения политической партии "Справедливая Россия" в городе Санкт-Петербурге. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - Д.Ю.Воронина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно части 15 статьи 239 КАС Российской Федерации с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума могут обратиться гражданин, зарегистрированный в установленном порядке и участвовавший в выборах в качестве кандидата, избирательное объединение, участвовавшее в выборах и выдвинувшее кандидата или список кандидатов на выборные должности, инициативная группа по проведению референдума и (или) ее уполномоченные представители, в установленных законом случаях прокурор.

1.1. Оспаривающее конституционность приведенного законоположения региональное отделение политической партии "Справедливая Россия" в городе Санкт-Петербурге выдвинуло на выборах депутатов муниципального совета муниципального образования "Муниципальный округ N 15" двадцать кандидатов, ни один из которых не был зарегистрирован избирательной комиссией, поскольку ее председатель препятствовал своевременному представлению ими необходимых для регистрации документов (менял место приема документов избирательной комиссией, уклонялся от соблюдения графика ее работы и т.п.). В результате все двадцать кандидатов были лишены возможности дальнейшего участия в выборах, состоявшихся 14 сентября 2014 года, а само избирательное объединение - возможности претендовать на их избрание муниципальными депутатами.

Возбужденное 25 февраля 2015 года следственным отделом по Выборгскому району Главного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Санкт-Петербургу уголовное дело по части первой статьи 141 УК Российской Федерации в отношении председателя избирательной комиссии муниципального образования "Муниципальный округ N 15" по факту воспрепятствования им осуществлению избирательных прав кандидатов, выдвинутых региональным отделением политической партии "Справедливая Россия" в городе Санкт-Петербурге, 21 декабря того же года по ходатайству обвиняемого в установленном уголовно-процессуальным законом порядке прекращено в связи с амнистией. В судебном оспаривании результатов выборов самим гражданам, выдвинутым в качестве кандидатов в депутаты муниципального совета данного муниципального образования, было отказано.

В принятии административного искового заявления регионального отделения политической партии "Справедливая Россия" в городе Санкт-Петербурге об отмене решения избирательной комиссии муниципального образования "Муниципальный округ N 15" о результатах выборов также было отказано. Принимая такое решение, Выборгский районный суд города Санкт-Петербурга руководствовался тем, что ни один из выдвинутых административным истцом граждан не был зарегистрирован избирательной комиссией в качестве кандидата в депутаты и дальнейшего участия в выборах не принимал, а потому выдвинувшее их избирательное объединение не может быть отнесено к числу субъектов, которые в силу части 15 статьи 239 КАС Российской Федерации вправе обращаться в суд с соответствующим административным исковым заявлением. С определением Выборгского районного суда города Санкт-Петербурга от 1 июня 2016 года согласились вышестоящие судебные инстанции (апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 8 сентября 2016 года и определение судьи Санкт-Петербургского городского суда от 13 апреля 2017 года об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции).

Региональное отделение политической партии "Справедливая Россия" в городе Санкт-Петербурге просит признать положения части 15 статьи 239 КАС Российской Федерации противоречащими статьям 32 (часть 2) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они не предусматривают возможность обращения в суд за защитой избирательных прав избирательного объединения, выдвинувшего кандидатов для участия в выборах, и корреспондирующих им избирательных прав лиц, давших согласие на выдвижение кандидатами, но не зарегистрированных в качестве кандидатов по причине совершения членом избирательной комиссии преступления, что подтверждается не приговором, а постановлением о прекращении уголовного дела по нереабилитирующему основанию.

1.2. Вопрос о проверке конституционности части 15 статьи 239 КАС Российской Федерации уже ставился перед Конституционным Судом Российской Федерации гражданами, выдвинутыми, но не зарегистрированными кандидатами в депутаты представительного органа муниципального образования. Отказывая в принятии их жалоб к рассмотрению, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что правом на судебное оспаривание результатов выборов обладают те граждане, которые были зарегистрированы в установленном порядке и участвовали в выборах в качестве кандидатов в депутаты; граждане, которым решениями избирательных комиссий в регистрации было отказано, не лишены возможности оспорить их в судебном порядке; поскольку решения избирательных комиссий, вынесенные в отношении заявителей и не позволившие получить им статус зарегистрированных кандидатов, не признаны в установленном законом порядке незаконными, оспариваемое ими правовое регулирование не может расцениваться как нарушающее конституционные права и свободы в указанном в жалобах аспекте (определения от 23 июня 2016 года N 1411-О и от 18 июля 2017 года N 1780-О).

Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации регионального отделения политической партии "Справедливая Россия" в городе Санкт-Петербурге касается возможности оспаривания в порядке административного судопроизводства результатов выборов не гражданами, выдвинутыми избирательными объединениями в качестве кандидатов на выборные должности, а самими избирательными объединениями (политическими партиями). Принимая во внимание особенности правового положения избирательных объединений как коллективных субъектов избирательного процесса, в том числе относящиеся к стадиям выдвижения и регистрации кандидатов (списка кандидатов), и учитывая дифференцированный - в контексте части 15 статьи 239 КАС Российской Федерации - подход федерального законодателя к регулированию права на судебное оспаривание результатов выборов кандидатами и избирательными объединениями, Конституционный Суд Российской Федерации не усматривает каких-либо препятствий для принятия данной жалобы к рассмотрению.

Соответственно, с учетом требований статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", часть 15 статьи 239 КАС Российской Федерации является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку она служит основанием для решения вопроса о праве избирательного объединения, выдвинувшего кандидата или список кандидатов на выборные должности, обращаться в суд с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов в случае, когда это избирательное объединение и (или) выдвинутые им в качестве кандидатов граждане вследствие воспрепятствования со стороны должностного лица избирательной комиссии, уголовное преследование в отношении которого по данному факту прекращено по нереабилитирующему основанию, были лишены возможности представить в избирательную комиссию документы, необходимые для регистрации кандидата или списка кандидатов.

2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются, наряду с референдумом, свободные выборы; граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (преамбула; статья 1, часть 1; статья 3, части 1-3; статья 32, части 1 и 2).

Признавая избирательные права граждан Российской Федерации в числе прав и свобод человека и гражданина как высшей конституционной ценности, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти, Конституция Российской Федерации гарантирует каждому их государственную, в том числе судебную, защиту, предполагающую возможность обжалования в суд любых решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также охрану законом прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (статьи 2 и 18; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2; статья 52).

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 30 апреля 1997 года N 7-П, от 25 апреля 2000 года N 7-П, от 9 ноября 2009 года N 16-П, от 28 февраля 2012 года N 4-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 13 апреля 2017 года N 11-П и др.), право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, будучи одним из основных политических прав граждан, хотя и является не коллективным, а индивидуальным правом, принадлежащим каждому гражданину в отдельности, в то же время выступает неотъемлемым элементом публично-правового института выборов, конституционное предназначение которых - обеспечение подлинного народного представительства, немыслимого без свободного, справедливого и открытого проведения избирательных кампаний на основе законных электоральных процедур.

Вступая в избирательные правоотношения в качестве избирателя или кандидата на выборную должность, гражданин Российской Федерации реализует не только личную волю и связанные с ней субъективные политические интересы, но и относящийся к основам конституционного строя Российской Федерации принцип народовластия. Поэтому, участвуя в формировании самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных обеспечивать в своей деятельности представительство и выражение интересов всего народа, не только избиратели и кандидаты на выборные должности, но и иные субъекты гражданского общества, включая политические партии, вправе рассчитывать на организацию и проведение выборов в полном соответствии с законом, на объективность и достоверность определения их результатов, отражающих действительные итоги состоявшегося электорального волеизъявления.

Оценивая роль в осуществлении избирательных прав граждан политических партий как основных коллективных субъектов избирательного процесса, Конституционный Суд Российской Федерации, опираясь на предписания статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 13 (части 1, 3 и 4), 19 (части 1 и 2), 30 (часть 1), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, пришел к следующим выводам:

именно политические партии служат необходимым институтом представительной демократии, во многом обеспечивающим участие граждан в политической жизни страны, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы, что предопределяет их легитимацию в качестве избирательных объединений, опосредующих осуществление избирательных прав граждан и наделенных, помимо прочего, правом выдвижения кандидатов (списков кандидатов) при проведении федеральных, региональных и муниципальных избирательных кампаний;

выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов) на выборах в представительные органы власти связано с формированием сложного комплекса правоотношений, в которых участвуют политическая партия в целом, сами кандидаты, а также избиратели, чем детерминируется необходимость обеспечения как в законодательном регулировании, так и в осуществляемом на его основе правоприменении баланса конституционно защищаемых прав и законных интересов указанных лиц;

при определении электорально-правового статуса политической партии как избирательного объединения не может не учитываться природа народного представительства и конституционное предназначение выборов в правовом государстве, несовместимые с отступлением от общепризнанных принципов всеобщего, равного, свободного и прямого избирательного права и с необоснованным ограничением политической конкуренции;

законодательное регулирование участия политических партий в выборах должно отвечать конституционным требованиям идеологического и политического плюрализма, многопартийности и равенства политических партий перед законом и судом и одновременно не допускать деформирования истинного смысла народовластия, искажения существа избирательных прав граждан и умаления гарантированной им возможности быть полноправным субъектом народовластия и осуществлять его совместно с другими гражданами Российской Федерации.

По смыслу приведенных правовых позиций, изложенных в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2000 года N 7-П, от 11 июня 2002 года N 10-П, от 29 ноября 2004 года N 17-П, от 1 февраля 2005 года N 1-П, от 16 июля 2007 года N 11-П, от 22 июня 2010 года N 14-П, от 19 декабря 2013 года N 28-П, от 16 декабря 2014 года N 33-П, от 1 июля 2015 года N 18-П, от 13 апреля 2017 года N 11-П и др., участие политической партии в выборах в качестве избирательного объединения, имеющего право выдвижения кандидата (списка кандидатов) на выборные должности, оказывает существенное влияние на процессы реализации избирательных прав граждан и формирование представительных органов власти, без которых недостижимо полноценное участие граждан в управлении делами государства, что обязывает федерального законодателя гарантировать как самим избирательным объединениям (политическим партиям), так и выдвигаемым ими кандидатам соблюдение и защиту, в том числе судебную, избирательных прав, с тем чтобы исключить какие-либо объективные сомнения относительно справедливости выборов и достоверности их результатов.

3. Лежащий в основе взаимоотношений личности и публичной власти конституционный принцип взаимного доверия означает, в частности, создание государством условий, гарантирующих гражданам уверенность в том, что выборы как одна из высших форм непосредственного выражения народовластия достигают своей цели. Поскольку только свободное волеизъявление избирателей, его неискаженная фиксация в формализованных итогах голосования, не совместимая с какими-либо нарушениями избирательного законодательства, обеспечивают восприятие сформированных по результатам выборов органов публичной власти в качестве органов демократического представительства народа, на Российской Федерации лежит конституционная обязанность - вне зависимости от уровня выборов и вида применяемой избирательной системы - создания нормативно-правовых, организационных и иных гарантий, направленных на защиту избирательных прав и обеспечение гражданского доверия к выборам, в том числе при помощи эффективного судебного контроля за их результатами.

Будучи универсальным правовым средством государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционный институт судебной жалобы, выполняющий обеспечительно-восстановительную функцию в отношении всех конституционных прав и свобод, служит важнейшей гарантией избирательных прав граждан и их объединений. Соответственно, федеральный законодатель, обладающий определенной свободой усмотрения при создании конкретных процессуальных механизмов защиты избирательных прав (включая установление форм реализации, круга субъектов, оснований для обращения в суд и т.п.), должен исходить из особенностей их конституционной природы, с тем чтобы вводимые им способы судебной защиты обеспечивали эффективность принудительной реализации заявленных материально-правовых требований, вытекающих из избирательных правоотношений (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 года N 8-П).

На максимально возможное восстановление нарушенных прав участников выборов ориентирует законодательную власть и Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, относящая к универсальным стандартам демократических выборов, в частности, обеспечение надлежащими средствами судебной и иной защиты как легитимного и публичного характера самих выборов, так и избирательных прав и свобод граждан, кандидатов и политических партий (коалиций), участвующих в выборах (пункт 6 статьи 1). При этом данная Конвенция, являющаяся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации, обращает особое внимание на то, что каждый кандидат и каждая политическая партия (коалиция), участвующие в выборах, должны признавать итоги голосования и результаты выборов и вместе с тем иметь возможность обжаловать официальные итоги голосования и результаты выборов, нарушающие избирательные права и свободы граждан, в судебные и (или) иные органы в порядке и сроки, предусмотренные законами, международными обязательствами государства (пункт 7 статьи 9); в случае нарушения стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод, а также законов о выборах лицо или лица, чьи права были нарушены, должны иметь право и возможность обжалования и восстановления нарушенных прав в судах, а в случаях и порядке, установленных законами, - также в избирательных органах (пункт 1 статьи 16).

3.1. Раскрывая содержание права на судебную защиту избирательных прав, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал следующие правовые позиции (постановления от 15 января 2002 года N 1-П, от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 13 апреля 2017 года N 11-П и др.):

право на судебную защиту предполагает наличие конкретных институциональных и процессуальных механизмов, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, не нарушая при этом разумный баланс между частными и публичными интересами;

осуществляя правовое регулирование доступа к суду, включая определение условий и порядка реализации права на судебное обжалование, федеральный законодатель обязан исходить из необходимости обеспечения цивилизованного разрешения избирательных споров в правовом государстве, не допуская отмены или умаления прав и свобод человека и гражданина, допустимые ограничения которых должны быть соразмерными и обусловливаться целями защиты конституционных ценностей;

судебная защита избирательных прав должна быть действенной независимо от того, на каких стадиях избирательного процесса были допущены или выявлены их нарушения, в том числе в отношении установления итогов голосования и определения результатов выборов;

поскольку пересмотр результатов выборов как состоявшегося акта прямого волеизъявления избирателей сопряжен с риском дискредитации непосредственного народовластия и нарушения стабильности функционирования институтов представительной демократии, не всякие, а только существенные нарушения избирательного законодательства, не позволяющие с достоверностью выявить действительную волю избирателей, могут служить основанием для отмены итогов голосования, результатов выборов на соответствующей территории;

возможность обжалования в судебном порядке решений (действий, бездействия) избирательных комиссий, включая связанные с установлением итогов голосования и определением результатов выборов, в обязательном порядке должна предоставляться избирателям, кандидатам и избирательным объединениям, участвовавшим в выборах, что не исключает распространение права на обращение в суд и на иных субъектов избирательного процесса с учетом особенностей их правового статуса и с соблюдением препятствующего злоупотреблению правом на судебную защиту баланса между индивидуальным характером избирательных прав и публичным предназначением выборов;

исходя из того что выборы затрагивают интересы всех граждан Российской Федерации, имеющих право участвовать в управлении делами государства через своих законно избранных представителей, предусматриваемые федеральным законодателем основания, сроки и иные условия судебного контроля за итогами голосования и результатами выборов не должны ставить под сомнение гражданское доверие к избирательному процессу.

Из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющих свою силу, следует, что законодательное регулирование права избирательных объединений на обращение в суд с требованием об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов призвано гарантировать им доступ к суду в целях защиты как своих избирательных прав, так и избирательных прав выдвинутых ими кандидатов и обеспечения проведения подлинно свободных, справедливых и открытых выборов, а устанавливаемые законом условия осуществления данного права не могут произвольно ограничивать пределы инициированного избирательными объединениями судебного контроля за достоверностью полученных результатов выборов.

3.2. В настоящее время правовое регулирование судебной защиты избирательных прав, осуществленное федеральным законодателем в целях реализации статей 3 (части 2 и 3), 13 (части 1, 3 и 4), 18, 30 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 71 (пункты "а", "в", "о"), 76 (часть 1) и 118 Конституции Российской Федерации, сосредоточено в Федеральном законе от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд (пункт 1); решения избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов обжалуются в суды соответствующего уровня; при этом суд рассматривает решение избирательной комиссии, организующей выборы, а также решения нижестоящих избирательных комиссий, принимавших участие в проведении данных выборов, если допущенные ими нарушения могли повлиять на результаты выборов (пункт 4); с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан, могут обратиться избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, иные общественные объединения, наблюдатели, а также избирательные комиссии; избиратели вправе обратиться с жалобами на решения, действия (бездействие) участковой избирательной комиссии, связанные с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором они принимали участие в выборах (пункт 10); суды обязаны организовать свою работу (в том числе в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб (пункт 11).

Перечисленным законоположениям корреспондируют предписания статьи 239 КАС Российской Федерации, согласно которым избиратели вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, избирательной комиссии, должностного лица, нарушающие избирательные права этих граждан (часть 1); кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения, другие общественные объединения вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, общественного объединения, избирательной комиссии, должностного лица, нарушающие их права, свободы и законные интересы (часть 2); наблюдатели вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, должностного лица, нарушающие права наблюдателей, связанные с осуществлением ими своих полномочий (часть 3); с административным исковым заявлением об оспаривании решения избирательной комиссии о заверении списка кандидатов, о регистрации кандидата, списка кандидатов, об отказе в заверении списка кандидатов, об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов в суд могут обратиться избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, список кандидатов, кандидат, избирательное объединение, в отношении которых вынесено такое решение, кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого заверен или зарегистрирован по тому же избирательному округу (часть 10); с административным исковым заявлением об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов в суд могут обратиться избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, список кандидатов, кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, а также в установленных законом случаях прокурор (часть 11); с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов могут обратиться гражданин, зарегистрированный в установленном порядке и участвовавший в выборах в качестве кандидата, избирательное объединение, участвовавшее в выборах и выдвинувшее кандидата или список кандидатов на выборные должности, в установленных законом случаях прокурор (часть 15); избиратель вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) участковой избирательной комиссии, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором он принимал участие в соответствующих выборах (часть 16).