МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 8 октября 2019 года N 06-07-18/77032
[О направлении методических рекомендаций по совершенствованию управления финансовыми ресурсами, предусматриваемыми в бюджетах субъектов Российской Федерации на цели предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций]
В соответствии со статьей 24 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - закон) финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций регионального и межмуниципального характера, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
Статьей 25 указанного закона установлено, что резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.
Анализ чрезвычайных ситуаций федерального, межрегионального и регионального характера, произошедших на территориях субъектов Российской Федерации в период с 2014 по 2019 годы, подготовленный МЧС России свидетельствуют о том, что количество происходящих на территориях субъектов Российской Федерации чрезвычайных ситуаций регионального характера, существенно не снижается.
В 2014 г. произошло 2 федеральных чрезвычайных ситуации и 6 региональных чрезвычайных ситуаций, и соответственно в 2015 г. - 1 и 22, 2016 г. - 5 и 17, 2017 г. - 2 и 19, 2018 г. - 4 и 28, за 9 месяцев 2019 г. - 2 и 20.
В связи с тем, что поступают обращения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об оказании из федерального бюджета дополнительной финансовой помощи на ликвидацию чрезвычайных ситуаций регионального характера Минфин России разработал и направляет актуализированные Методические рекомендации по совершенствованию управления финансовыми ресурсами, предусмотренными в бюджетах субъектов Российской Федерации на цели предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (далее - рекомендации).
Рекомендации размещены на сайте Минфина России в сети Интернет в рубрике "Финансовые взаимоотношения с регионами и муниципальными образованиями"/"Методические материалы".
Минфин России рекомендует при формировании проектов бюджетов субъектов Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период, а также во исполнение регионального бюджета на цели предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, руководствоваться вышеуказанными рекомендациями.
Рекомендации, направленные письмом Минфина России от 6 апреля 2017 г. N 06-07-17/20270 признать утратившими силу.
Л.В.Горнин
Приложение
к письму Минфина России
от 8 октября 2019 года N 06-07-18/77032
Методические рекомендации по совершенствованию управления финансовыми ресурсами, предусматриваемыми в бюджетах субъектов Российской Федерации на цели предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
Настоящие методические рекомендации разработаны в целях содействия реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), требований Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) и Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 320-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 320-ФЗ), и сложившейся практики финансового обеспечения мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, в том числе на федеральном уровне.
Представленные ниже положения носят рекомендательный характер и направлены на повышение эффективности управления финансовыми и материальными ресурсами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выделяемыми в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе на основе совершенствования соответствующей нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации.
1. Правовые основания формирования и использования бюджетных ассигнований, предусматриваемых в бюджетах субъектов Российской Федерации на цели предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
В соответствии с пунктом "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:
предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях (подпункт 5);
предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий (подпункт 5.1);
организации и осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, организации и осуществления регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера (подпункт 45);
организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (подпункт 49);
изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта Российской Федерации с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства (подпункт 49.1);
создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований (подпункт 51);
организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (подпункт 51.1):
разработка, утверждение и реализация программы возмещения ущерба, причиненного расположенным на территории субъекта Российской Федерации жилым помещениям граждан, с использованием механизма добровольного страхования в соответствии со статьей 11.1 Федерального закона N 68-ФЗ;
организация возмещения ущерба, причиненного жилым домам, квартирам, иным видам жилых помещений, определенных Жилищным кодексом Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации:
принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;
осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также подготовку населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;
принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера и обеспечивают их проведение;
осуществляют информирование населения о чрезвычайных ситуациях;
организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, а также поддерживают общественный порядок в ходе их проведения; при недостаточности собственных сил и средств обращаются к Правительству Российской Федерации за оказанием помощи;
осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;
содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера;
принимают решения об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев осуществления единовременных денежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут осуществлены.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" установлены следующие критерии отнесения чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям межмуниципального и регионального характера:
чрезвычайная ситуация межмуниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;
чрезвычайная ситуация регионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей.
Потребность в финансовых средствах на реализацию указанных выше полномочий, в том числе связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций, как правило, не может быть достоверно спрогнозирована при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации. В связи с этим бюджетным законодательством предусматривается создание в расходной части бюджетов субъектов Российской Федерации резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Бюджетные ассигнования резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также на иные мероприятия, предусмотренные порядком использования бюджетных ассигнований резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Размер резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается законами субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период должен обеспечивать покрытие непредвиденных расходов на ликвидацию чрезвычайных ситуаций, и не может превышать 3 процента утвержденного указанными законами общего объема расходов соответствующего бюджета.
Таким образом, расходы на реализацию указанных выше полномочий, в том числе связанных с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, не предусмотренные в бюджете субъекта Российской Федерации, должны осуществляться из средств резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее - Резервный фонд ВИОГВ).
При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при недостаточности бюджетных ассигнований резервного фонда ВИОГВ, предусмотренных в бюджетах субъектов Российской Федерации для ликвидации чрезвычайных ситуаций, и в случае, если объем запрашиваемых бюджетных ассигнований, уменьшенных на размер остатка средств резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не использованного на день введения режима чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с ликвидацией чрезвычайной ситуации, составляет более 0,5 процента объема налоговых, неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденного законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период, не позднее одного месяца со дня возникновения чрезвычайной ситуации имеют право обратиться в Правительство Российской Федерации с просьбой о выделении бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение мер по ликвидации чрезвычайной ситуации из Резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Выделение и предоставление указанных бюджетных ассигнований осуществляется в соответствии с Правилами выделения бюджетных ассигнований из Резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2014 г. N 110 "О выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий".
2. Формирование Резервного фонда ВИОГВ
В Резервный фонд ВИОГВ создастся в расходной части бюджета субъекта Российской Федерации.
Размер Резервного фонда ВИОГВ устанавливается при утверждении бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
Законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено создание нескольких резервных фондов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отличающихся наименованием и целевым назначением выделяемых бюджетных ассигнований. Например, в ряде субъектов Российской Федерации предусматривается создание Резервного фонда ВИОГВ и, наряду с ним, Резервного фонда ВИОГВ на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.
Следует учитывать, что требования и ограничения, установленные законодательством, в таких случаях применяются к общему (суммарному) размеру Резервных фондов ВИОГВ. В частности, для соблюдения требований пункта 3 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации общий (суммарный) размер Резервных фондов ВИОГВ не должен превышать 3 процента общего объема расходов, утвержденного законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
При установлении размера Резервного фонда ВИОГВ целесообразно учитывать объемы бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и направленных на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций за три финансовых года, предшествующих текущему финансовому году. При наличии высокой вероятности возникновения отдельных чрезвычайных ситуаций, рекомендуется также учитывать наличие в бюджетах субъектов Российской Федерации необходимого объема бюджетных ассигнований на предупреждение указанных чрезвычайных ситуаций, даже если расходы не были предусмотрены в бюджетах субъектов Российской Федерации в предыдущие периоды.
Размер Резервного фонда с ВИОГВ на очередной финансовый год и плановый период рекомендуется устанавливать в текстовой части закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
В случаях, когда указанным законом предусматривается создание нескольких Резервных фондов ВИОГВ в текстовой части закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации целесообразно раздельно устанавливать размер каждого резервного фонда.
3. Порядок использования бюджетных ассигнований Резервного фонда ВИОГВ
В соответствии с пунктом 6 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок использования бюджетных ассигнований Резервного фонда ВИОГВ устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
При наличии нескольких Резервных фондов ВИОГВ для каждого резервного фонда должен быть установлен отдельный порядок использования бюджетных ассигнований.
При этом целесообразно предусмотреть возможность увеличения бюджетных ассигнований Резервного фонда ВИОГВ, предназначенного для финансового обеспечения предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, при их недостаточности для ликвидации последствий возникшей чрезвычайной ситуации межмуниципального или регионального характера, за счет перераспределения бюджетных ассигнований иных Резервных фондов ВИОГВ без внесения изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
Возможность внесения изменений в сводную бюджетную роспись в соответствии с решениями руководителя финансового органа без внесения изменений в закон (решение) о бюджете при использовании средств резервных фондов предусмотрена пунктом 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В порядке использования бюджетных ассигнований Резервного фонда ВИОГВ целесообразно предусмотреть:
цели и условия использования бюджетных ассигнований Резервного фонда ВИОГВ;
порядок принятия решения о выделении бюджетных ассигнований из Резервного фонда ВИОГВ;
порядок контроля за использованием бюджетных ассигнований Резервного фонда ВИОГВ.
3.1. Цели и условия использования бюджетных ассигнований Резервного фонда ВИОГВ
В порядке использования бюджетных ассигнований Резервного фонда ВИОГВ должен быть определен полный перечень целей использования бюджетных ассигнований Резервного фонда ВИОГВ.
