КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 марта 2020 года N 12-П
По делу о проверке конституционности положений статьи 19, пункта 7 части 1 статьи 20, пункта 7 статьи 21 и части 4 статьи 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также пункта 7 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" в связи с жалобами граждан А.А.Брюхановой и Е.Л.Русаковой
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47_1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности положений статьи 19, пункта 7 части 1 статьи 20, пункта 7 статьи 21 и части 4 статьи 240 КАС Российской Федерации, а также пункта 7 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан А.А.Брюхановой и Е.Л.Русаковой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, регламентируя подсудность административных дел, устанавливает, что эти дела, за исключением предусмотренных его статьями 17_1, 18, 20 и 21, а также дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подсудных арбитражным судам, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции (статья 19). В том же качестве верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают, кроме прочих, административные дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (независимо от уровня выборов), окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий (пункт 7 части 1 статьи 20), а Верховный Суд Российской Федерации - административные дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (независимо от уровня выборов), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий (пункт 7 статьи 21). Аналогичная по содержанию пункту 7 статьи 21 КАС Российской Федерации норма содержится и в Федеральном конституционном законе от 5 февраля 2014 года N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" (пункт 7 части 4 статьи 2).
При этом административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, списка кандидатов, об отказе в такой регистрации, о заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, об отказе в этом заверении, может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией оспариваемого решения (часть 4 статьи 240 КАС Российской Федерации).
1.1. Окружная избирательная комиссия по выборам депутата Московской городской Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 42 решением от 16 июля 2019 года отказала гражданке А.А.Брюхановой, выдвинутой региональным отделением политической партии "Российская объединенная демократическая партия "ЯБЛОКО" в городе Москве, в регистрации кандидатом в депутаты на выборах Московской городской Думы, назначенных на 8 сентября 2019 года, в связи с выявлением в подписных листах для сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата более 10 процентов недействительных подписей и недостаточным количеством достоверных подписей, представленных для регистрации кандидата.
Московская городская избирательная комиссия, проверив по жалобе А.А.Брюхановой решение окружной избирательной комиссии, 30 июля 2019 года оставила ее без удовлетворения, дополнительно указав, что подлежащие представлению сведения о зарубежном имуществе кандидата и его семьи оформлены с нарушением законодательных требований и это также является основанием для отказа в регистрации кандидата. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее - ЦИК России) постановлением от 9 августа 2019 года, в свою очередь, оставила без удовлетворения жалобу А.А.Брюхановой на решения нижестоящих избирательных комиссий.
Решением Московского городского суда от 21 августа 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 августа 2019 года, А.А.Брюхановой в удовлетворении поданного 18 августа 2019 года административного искового заявления о признании незаконными решений избирательных комиссий отказано по той причине, что ею пропущен десятидневный срок для обжалования решения окружной избирательной комиссии. Довод о необходимости исчислять срок для обращения в суд с соответствующим требованием со дня принятия по ее жалобе постановления ЦИК России отклонен с указанием на то, что предварительное обжалование в вышестоящую избирательную комиссию решения об отказе в регистрации кандидата не служит обязательным условием для его судебного оспаривания, установленный для которого срок не прерывается обжалованием этого решения в вышестоящую избирательную комиссию. Отмечено также, что решения Московской городской избирательной комиссии и ЦИК России, вынесенные в отношении А.А.Брюхановой, самостоятельного значения не имеют, поскольку ими ее жалобы на решение окружной избирательной комиссии оставлены без удовлетворения.
1.2. Окружная избирательная комиссия по выборам депутата Московской городской Думы седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N 37 решением от 16 июля 2019 года, как и в деле А.А.Брюхановой, отказала гражданке Е.Л.Русаковой, выдвинутой региональным отделением политической партии "Российская объединенная демократическая партия "ЯБЛОКО" в городе Москве, в регистрации кандидатом в депутаты на выборах Московской городской Думы, назначенных на 8 сентября 2019 года, в связи с выявлением в подписных листах для сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата более 10 процентов недействительных подписей и недостаточным количеством достоверных подписей, представленных для регистрации кандидата.
Московская городская избирательная комиссия, проверив по жалобе Е.Л.Русаковой решение окружной избирательной комиссии, 26 июля 2019 года оставила ее без удовлетворения, дополнительно указав, что, вопреки законодательным требованиям, в заявлении кандидата о согласии баллотироваться не указан уровень образования, не названы источники доходов кандидата, а финансовый отчет составлен с нарушениями и что это также является основанием для отказа в регистрации кандидата. ЦИК России постановлением от 7 августа 2019 года, в свою очередь, оставила без удовлетворения жалобу Е.Л.Русаковой на решения нижестоящих избирательных комиссий.
Е.Л.Русакова обратилась в Тверской районный суд города Москвы с административным исковым заявлением об отмене постановления ЦИК России, однако определением от 14 августа 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 10 сентября 2019 года, заявление возвращено со ссылкой на неподсудность дела районному суду и указанием, что ЦИК России нового решения по существу вопроса, связанного с регистрацией кандидата, не принимала и что истица фактически оспаривает решение окружной избирательной комиссии, а потому иск подлежит рассмотрению Московским городским судом в качестве суда первой инстанции. 15 августа 2019 года определением судьи Верховного Суда Российской Федерации, оставленным без изменения определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 27 августа 2019 года, административное исковое заявление с тем же требованием возвращено Е.Л.Русаковой также со ссылкой на неподсудность дела Верховному Суду Российской Федерации и разъяснением, что дело подлежит рассмотрению Московским городским судом в качестве суда первой инстанции, поскольку постановлением ЦИК России оставлены без изменения решения Московской городской избирательной комиссии и окружной избирательной комиссии.
Решением Московского городского суда от 20 августа 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 4 сентября 2019 года, Е.Л.Русаковой в удовлетворении поданного 12 августа 2019 года административного искового заявления о признании незаконным постановления ЦИК России отказано по той причине, что ею пропущен десятидневный срок для обжалования решения окружной избирательной комиссии. Довод о необходимости исчислять срок для обращения в суд с соответствующим требованием со дня принятия по ее жалобе постановления ЦИК России отклонен с указанием на то, что предварительное обжалование в вышестоящую избирательную комиссию решения об отказе в регистрации кандидата не служит обязательным условием для его судебного оспаривания, установленный для которого срок не прерывается обжалованием этого решения в вышестоящую избирательную комиссию. Отмечено также, что решения Московской городской избирательной комиссии и ЦИК России, вынесенные в отношении Е.Л.Русаковой, самостоятельного значения не имеют, поскольку ими ее жалобы на решение окружной избирательной комиссии оставлены без удовлетворения, а само постановление ЦИК России не содержит нового решения по существу поставленного вопроса и подлежит судебной проверке одновременно с решениями нижестоящих избирательных комиссий, с которыми истица выражает несогласие.
1.3. По мнению А.А.Брюхановой и Е.Л.Русаковой, часть 4 статьи 240 КАС Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 45, 46 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3), в той мере, в какой по своему буквальному смыслу и по смыслу, придаваемому данной норме правоприменительной практикой в системе действующего правового регулирования, влечет безусловный отказ в рассмотрении по существу судом административного искового заявления, касающегося решения нижестоящей избирательной комиссии, не зарегистрировавшей кандидата в депутаты, или решения вышестоящей избирательной комиссии, оставившей без удовлетворения поданную в связи с этим жалобу, по мотиву пропуска срока для обращения в суд, когда кандидат в депутаты предварительно обжаловал решение нижестоящей избирательной комиссии в вышестоящую избирательную комиссию в установленный законом срок.
Кроме того, Е.Л.Русакова полагает, что статья 19, пункт 7 части 1 статьи 20 и пункт 7 статьи 21 КАС Российской Федерации, а также пункт 7 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" противоречат статьям 32 (часть 2), 45, 46 (части 1 и 2), 47 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, поскольку по своему буквальному смыслу и в их понимании правоприменительной практикой влекут обязанность лица оспаривать в суде решение вышестоящей избирательной комиссии вместе с решением нижестоящей избирательной комиссии, которым ему отказано в регистрации в качестве кандидата в депутаты, причем подсудность дела определяется в зависимости от уровня избирательной комиссии, чье решение обжаловалось в вышестоящую избирательную комиссию.
1.4. В соответствии со статьями 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле заявителя, если придет к выводу о наличии неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые законоположения Конституции Российской Федерации, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл соответствующих законоположений, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии своего решения изложенными в жалобе основаниями и доводами.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются:
статья 19, пункт 7 части 1 статьи 20, пункт 7 статьи 21 КАС Российской Федерации и пункт 7 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" в той мере, в какой на основе данных положений разрешается вопрос о подсудности административного дела об оспаривании решения вышестоящей избирательной комиссии, которым оставлено в силе решение окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации об отказе в регистрации кандидата в депутаты;
часть 4 статьи 240 КАС Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования она служит основанием для отказа в рассмотрении (в удовлетворении) судом административного искового заявления, касающегося решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, в связи с пропуском заявителем (кандидатом) десятидневного срока обращения в суд в случае предварительного обжалования таким лицом решения об отказе в регистрации в вышестоящую избирательную комиссию в установленный законом срок.
2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, часть 3); граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32, часть 2).
Право избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления относится к основным политическим правам, определяющим конституционно-правовой статус гражданина Российской Федерации, важнейшую форму его участия в управлении делами государства. Особенности избирательных прав и их реализации предполагают необходимость обеспечения надлежащих гарантий этих прав на основе баланса законных интересов каждого гражданина и общества в целом в соответствии с предписаниями Конституции Российской Федерации, ее статей 1, 2, 3, 17, 18, 19, 32, 55 и 60 (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П и др.).
К числу основных гарантий избирательных прав граждан относится право на обжалование решений и действий (бездействия) избирательных комиссий и их должностных лиц в вышестоящие избирательные комиссии или в суд. Данное право является конкретизацией статей 45 (часть 2) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации о том, что в Российской Федерации каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
По смыслу статей 17 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации и корреспондирующих им положений Всеобщей декларации прав человека (статья 8), Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 2 и подпункт "а" пункта 3 статьи 2) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 6), государство обязано обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной. Указанная обязанность распространяется и на защиту избирательных прав граждан, в том числе в случае отказа избирательной комиссией гражданину в регистрации его в качестве кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, что в полной мере согласуется с положениями Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, согласно которым в случае нарушения провозглашенных в данной Конвенции стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод граждан, а также законов о выборах лицо или лица, чьи права были нарушены, должны иметь право и возможность обжалования и восстановления нарушенных прав в судах, а в случаях и порядке, установленном законами, - также в избирательных органах (пункт 1 статьи 16).
Исходя из того что выборы затрагивают интересы всех граждан Российской Федерации, имеющих право участвовать в управлении делами государства через своих законно избранных представителей, предусматриваемые федеральным законодателем основания, сроки и иные условия судебного контроля за ходом избирательных кампаний, решениями и действиями избирательных комиссий не должны ставить под сомнение гражданское доверие к институту выборов, уверенность общества в незыблемости конституционных гарантий народовластия в рамках выборов и способность суда обеспечить надлежащую защиту прав граждан.
3. Конституция Российской Федерации непосредственно не закрепляет порядка осуществления гражданами права на обжалование решений и действий (бездействия) избирательных комиссий и их должностных лиц в вышестоящие избирательные комиссии или в суд. Такой порядок в силу статьи 71 (пункты "в", "г", "о") Конституции Российской Федерации определяется федеральным законодателем, пределы усмотрения которого при его установлении достаточно широки, однако в любом случае он должен опираться на конституционные цели и ценности, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные обязательства Российской Федерации. В системе действующего правового регулирования этот порядок установлен Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а в части судебного обжалования (оспаривания) - Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.
3.1. Лицо, выдвинутое кандидатом в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, вправе обжаловать решение соответствующей окружной избирательной комиссии об отказе в регистрации его кандидатом в депутаты непосредственно в вышестоящую избирательную комиссию или в суд (пункты 1, 2, 6 и 10 статьи 75, пункт 6 статьи 76 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, части 2 и 10 статьи 239 КАС Российской Федерации).
Для окружной избирательной комиссии по выборам депутата (депутатов) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по одномандатному (многомандатному) избирательному округу вышестоящей избирательной комиссией является избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, а для нее - Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (подпункты 22 и 23 статьи 2, пункт 10 статьи 21, подпункт "к" пункта 10 статьи 23, пункт 7 статьи 75 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ).
Вышестоящая избирательная комиссия, приняв к рассмотрению жалобу на решение нижестоящей, в том числе окружной, избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в депутаты, обязана, не направляя жалобу в последнюю, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей избирательной комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений: оставить жалобу без удовлетворения; отменить обжалуемое решение полностью или в части и принять решение по существу; отменить обжалуемое решение полностью или в части, обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (пункты 10 и 11 статьи 20, пункт 6 статьи 75 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ).
Согласно пункту 2 статьи 75 указанного Федерального закона решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации обжалуются в Верховный Суд Российской Федерации, решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обжалуются в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, решения и действия (бездействие) иных комиссий обжалуются в районные суды.
Данное положение уточняет Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 17_1, 18, 20 и 21 этого Кодекса, а также дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подсудных арбитражным судам, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции (статья 19); административные дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (независимо от уровня выборов), окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, рассматривают в качестве суда первой инстанции верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа (пункт 7 части 1 статьи 20); административные дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (независимо от уровня выборов), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, рассматривает в качестве суда первой инстанции Верховный Суд Российской Федерации (пункт 7 статьи 21). Последнее предписание содержится также в пункте 7 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации".
Кроме того, согласно пункту 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 года N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решения вышестоящих избирательных комиссий, оставляющие в силе решения нижестоящих комиссий, могут быть оспорены в судебном порядке вместе с решением нижестоящей комиссии, разрешившей вопрос по существу; подсудность дела в таких случаях определяется в зависимости от уровня избирательной комиссии, решение которой обжаловалось в вышестоящую избирательную комиссию.
Следовательно, действующее правовое регулирование исходит из того, что если решение окружной избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации после его внесудебного обжалования оставлено в силе решением вышестоящей избирательной комиссии (решениями вышестоящих избирательных комиссий), то административное дело об оспаривании такого решения вышестоящей избирательной комиссии (таких решений) вместе с решением окружной избирательной комиссии подлежит рассмотрению соответствующим верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области, судом автономного округа в качестве суда первой инстанции. Благодаря этому судебное оспаривание сохраняющего свою силу решения окружной избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в итоге всегда - независимо от того, обжаловалось ли оно во внесудебном порядке (в вышестоящую избирательную комиссию) или нет, - предполагает подачу административного искового заявления в один и тот же суд и ни при каких обстоятельствах не оставляет заинтересованным лицам пространства для произвольного изменения подсудности.
Приведенный порядок определения подсудности административных дел по рассмотрению жалоб на решения избирательных комиссий направлен на конкретизацию предписания статьи 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации о том, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и не расходится с требованиями (критериями) правовой определенности, вытекающими из принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства (статья 1, часть 1; статья 15, части 1 и 2; статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).
