Основные нововведения предлагаемого проекта Налогового кодекса сводятся к следующему:
- снизить приблизительно на 20% налоговое давление на налогоплательщика;
- изменить структуру налоговой системы, существенно усилив ее регулирующий аспект;
- поднять долю условно постоянных налогов для существенного ускорения роста деловой активности;
- значительно упростить налоговую систему, уменьшив число налогов до десяти;
- снизить налог на добавленную стоимость (как порождающий при чрезмерно высокой ставке инфляционные процессы):
- повысить налог на имущество (для обеспечения столь необходимых структурных преобразований в экономике России, а также для существенного ускорения оборачиваемости оборотных средств);
- отменить налог на прибыль (по причине его антиинвестиционного характера), а также подоходный налог;
- ввести вместо налога на прибыль и подоходного налога налог на потребление.
Достаточно очевидной функцией налоговой системы является фискальная (обеспечение поступления необходимых средств в бюджеты разных уровней для покрытия государственных расходов). Однако, не менее важное значение имеет и ее регулирующая функция. Самый мощный регулятор - это уровень налогового давления на налогоплательщика. Мировая практика располагает весьма обширными исследованиями в этой сфере и предложила вполне конструктивные подходы, позволяющие определить предельно допустимые уровни налогового давления на экономику. Превышение последних порождает те или иные негативные экономические процессы (иногда и необратимые).
Наиболее важной количественной оценкой является уровень налогового давления, после превышения которого налогоплательщик не может даже обеспечить простого воспроизводства. Этот уровень существенно привязан к конкретным реалиям и в значительной мере зависит от того, какие обязательства берет на себя государство в отношении как отдельно взятого гражданина, так и экономики в целом (выделяет ли дотации и в каком количестве на оплату жилья, медицинское обслуживание, образование и другие федеральные научно-технические и экономические программы). Поэтому нельзя слепо заимствовать заморские рецепты в отношении выбора оптимального уровня налогообложения, так как в каждой стране своя достаточно разнящаяся от других стран структура бюджетных расходов на социальные нужды.
Дополнительным аргументом в пользу взвешенного подхода к выбору предельно допустимого уровня налоговых изъятий служит и ряд других обстоятельств. Например, наблюдается ли в стране перепроизводство товаров (в этом случае налоговое давление увеличивается для изъятия инвестиционных ресурсов с целью обеспечения торможения экономики), или, напротив, национальная экономика не блещет высоким уровнем товарного производства и государство в этом случае должно снизить до минимума налоговое давление, чтобы содействовать стимулированию инвестиционных процессов.
Анализ действующей налоговой системы приводит к достаточно очевидному выводу: предельно допустимое налоговое давление на экономику превышено и предприятия не могут обеспечить не только расширенного, но даже простого воспроизводства. А отсюда, очевидным образом, следует, что производство у нас "зауженное", с изнуряющим экономику непрекращающимся падением объемов выпуска продукции. В конечном итоге, по всем рыночным законам, это будет приводить к балансировке цен (по схеме спрос - предложение) на все более и более высокой отметке.
Негативные последствия такой налоговой политики связаны также и с тем, что резко сужается база налогообложения, а значит существенно падают поступления средств в бюджет. Не имея возможности вынести такое налоговое давление, значительный сектор экономики криминализировался. Многие предприниматели вкусили запретный плод "теневой экономики".
Однако было бы неоправданным упрощением все сводить только к превышению предельно допустимого налогового бремени. Все намного сложнее. Не будем останавливаться на таких проблемах, как излишняя переусложненность баз налогообложения, непомерно большое количество налогов, бессистемное применение льгот и ряд других уже общепризнанных недостатков действующей ныне налоговой системы. Обратимся к более тонким механизмам управления экономикой. Речь пойдет о составе налогов.
При анализе и выборе состава налогов, учитывалось влияние каждого налога на мотивы экономического поведения налогоплательщика. С этой точки зрения все налоги были подразделены на две группы. К первой из них были отнесены фиксированные налоги, то есть не зависящие напрямую от уровня производства, продаж и иных экономических показателей, связанных с деловой активностью (например, налог на имущество). Будем называть такие налоги условно постоянными. Вторая группа налогов (назовем их условно переменными или перераспределительными налогами) напрямую взаимосвязана с деловой активностью налогоплательщика, и платежи по ним тем выше, чем эффективнее он работает (налог на прибыль, НДС и др.). Эти налоги ориентированы на выравнивание результатов экономического соревнования (более высокие изъятия с явных лидеров и более щадящее налогообложение аутсайдеров).
Ныне действующая налоговая система делает основным источником бюджетных поступлений условно переменные налоги, которые угнетают производителя и потребителя. Предлагаемый проект Кодекса исходит из того, что необходимо сместить акценты налоговой политики с условно переменных на условно постоянные (фиксированные) налоговые платежи, наиболее важными чертами которых являются следующие:
- эти налоги являются структурообразующими: они поощряют переток капиталов из менее эффективных областей применения в более эффективные (существенно здесь то, что направление потоков определяется потребностями рынка и не требует бюрократического регулирования);
- они стимулируют деловую активность и не позволяют налогоплательщику залечь на дно: покрывать лишь свои минимальные жизненные потребности, проедая весь доход;
- фиксированные налоги создают гарантию наполняемости определенной части бюджета, поскольку они взимаются вне зависимости от результатов деятельности налогоплательщика.
Наиболее важно обеспечить условия, позволяющие фиксированным налогам спровоцировать структурный сдвиг экономических пропорций в нужном направлении, а именно предоставив возможность успешно работающим предприятиям вложить в свое развитие значительные средства за счет собственного инвестиционного потенциала, который может быть обеспечен увеличением удельного веса условно постоянных налогов. В частности, в предлагаемом проекте налогового кодекса с этой целью снижена ставка НДС, отменен налог на прибыль, увеличена ставка налога на имущество.
В то же время понятно, что действие жестких макроэкономических регуляторов должно быть дополнено и частично компенсировано действием более мягких, условно переменных налогов. Поэтому правильнее будет говорить не о полном переносе, а о смещении центра тяжести системы налогообложения в сторону фиксированных платежей. Условно переменные налоги должны по-прежнему играть достаточно весомую роль в обеспечении бюджетно-финансовой политики государства. Но их структура и форма применения нуждаются в существенной корректировке.
Еще одним чрезвычайно важным макроэкономическим регулятором является ставка налога на средства предприятий, направляемые на потребление его работников и акционеров. Анализируя этот регулятор, воспользуемся аналогией с известным механизмом, основанным на управлении уровнем учетной кредитной ставки. Известно, что воздействуя лишь на один этот параметр, государство стимулирует либо блокирует приток инвестиций в производственную сферу, тем самым оживляя или сдерживая рост деловой активности. Центральный элемент предложенного механизма - налог на потребление - может работать в унисон с этим классическим регулятором, дополняя и делая его воздействие более тонким и всесторонним.
Так, например, повышение ставки налога на потребление соотносится с ситуацией, требующей оживления производственной деятельности и ликвидации дефицита товаров и услуг (в этом случае тормозится рост денежных доходов населения и возрастает привлекательность инвестирования производства). И, напротив, проблеме снятия излишних товарных масс с рынка соответствует тенденция к понижению ставки этого налога, так как при этом повышается платежеспособность и покупательский спрос.
Завершая анализ регулирующей функции налоговой системы, еще раз отметим, что действующая ныне система налогообложения не позволяет предоставить наглядный, функционально очерченный сценарий регулирования экономики, и в этом смысле она является, скорее, не системой, а неким набором наугад взятых фискальных механизмов, весьма слабо увязанных с решением наиболее важных задач переходного периода и последующего развития российской экономики.
Оценивая возможности существующего налогового механизма, необходимо признать, что его структура в принципе "не улучшаема", и, оставаясь в рамках этой структуры, мы не можем ориентировать налоговую систему на решение неотложных социально-экономических задач.