Все более пристальное внимание, уделяемое международному сотрудничеству в области пенологии и криминологии, на фоне способствующего этому развития транспортных средств и более совершенных средств связи, несколько заслоняет собой историческую подоплеку данного процесса. Вот уже более ста лет как практики, так и теоретики стремятся объединить усилия для достижения прогресса, по крайней мере на интеллектуальном уровне, международный обмен идеями и опытом ведется еще более долгий период времени. Разработка Минимальных стандартных правил обращения с заключенными является важной составной частью этого процесса.
Как и другие аспекты управления пенитенциарными учреждениями и, конечно, многочисленные направления, по которым ведется разработка социальной политики, упорядочение стандартов, которыми надлежит руководствоваться при обращении с заключенными, должно соответствовать изменениям морального и материального окружения, в которых они действуют. Более того, администрация пенитенциарных учреждений обязана способствовать и оказывать поддержку гуманным и прогрессивным подходам, основанным на высочайших стандартах, допускающих реализацию на практике. Тем не менее, если сами правила и способы их соблюдения не в полной мере отвечают моральным, интеллектуальным и практическим критериям, совместимым с социальной политикой и заслуживающим доверие в политическом смысле, их действенность будет значительно снижена. Об этом убедительно свидетельствует опыт и рациональный взгляд на обстоятельства современной действительности. Это положение, усиленное позитивными идеалами и целями международного сообщества, может служить, и послужило, основой для деятельности международных органов, которые на протяжении более столетия стремились выразить в форме минимальных стандартных правил философию и цели исполнения наказания.
За этот период течение общественной жизни Европы было нарушено войной, экономическими кризисами и фундаментальными сдвигами социальных позиций. К нарушениям жизни общества, вызванным войной, прибавились стрессы, связанные с перераспределением населения, по экономическим причинам, между странами, а также сельской местностью и городом. Эти масштабные социальные перемещения сопровождались процессом дестабилизации семьи, ростом экономического неравенства и изменением точки зрения на нравственные и религиозные ценности. Парадоксально, но вызванные технологическим прогрессом рост благосостояния в целом и следующая за ним структурная безработица сопровождались, с одной стороны, параллельным ростом преступности и антиобщественного поведения, а с другой, похвальным осознанием необходимости формулировки моральных ориентиров и кодекса общественной этики, основанных на высоких и гуманных идеалах. В связи с этим произошли изменения как в структуре преступности, так и в том, что касается духовных стремлений молодежи и определенных культурных меньшинств. Общее возрастание потребностей и общественных устремлений придали новое измерение пенитенциарным теориям и привели к изменениям в жизни заключенных, выражающимся в тех или иных факторах, например, в поощрении альтернативных подходов, развитии системы обучения и возрастающей мобильности. Исправительное воздействие* и правила, лежащие в основе систем управления пенитенциарными учреждениями, подверглись воздействию всех упомянутых исторических событий и тенденций. В данной главе мы дадим общий обзор истории разработки Правил в контексте международного сотрудничества, происходящего на фоне отмеченных выше перемен и соответствующей реакции на них.
---------------
* Термин "Исправительное воздействие" здесь понимается в самом широком смысле, обозначая все меры (труд, социальная подготовка, общеобразовательное и профессионально-техническое обучение, физическое воспитание, подготовка к освобождению, и т.д.), применяемые с целью поддержания или восстановления физического и психического здоровья заключенных, их социальной реинтеграции и создания общих условий содержания в местах лишения свободы. (Для более подробного определения см.Доклад Совета Европы о местах заключения и обращении с особо опасными преступниками).
Правила своими корнями восходят к движениям по проведению международных пенитенциарных реформ, которые начали серьезно заявлять о себе в конце прошлого и в начале нынешнего столетий. Международные встречи, посвященные вопросам пенологии, проводились в Лондоне (1872), Стокгольме (1878), Риме (1885), Санкт-Петербурге (1890), Париже (1895), Брюсселе (1900), Будапеште (1905) и Вашингтоне (1910). В современном понимании и, особенно, как метод, основанный на концепции соблюдения условий содержания заключенных, и опирающийся на некий кодекс минимальных стандартов, активный подход к пенитенциарной реформе и управлению пенитенциарными учреждениями прослеживается в деятельности Международной уголовно-правовой и пенитенциарной комиссии (МУПК) в период между 1929 и 1933 годами. Несомненно, ее работе предшествовали исследования в различных странах, но на международном уровне это явилось первым значительным шагом. Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, составленные и переработанные МУПК, были рекомендованы правительствам Ассамблеей Лиги Наций на 15-й Очередной сессии в сентябре 1934 года. 28 сентября 1935 года на 16-й Очередной сессии Ассамблея Лиги Наций приняла резолюцию, согласно которой Генеральный секретарь обратился к правительствам, принявшим Правила, с просьбой по мере возможности довести их до сведения общественности путем официальных публикаций и другими способами. С тех пор, естественно, по мере надобности и в результате обсуждения были разработаны более поздние формулировки Правил, но общая схема и подход, утвержденные Лигой Наций, остались неизменными. Подчеркивался практический аспект Правил, провозглашенный Лигой Наций, наряду с пожеланием распространить их на все пенитенциарные системы вне зависимости от их юридических, социальных и экономических условий. Хотя и не претендующие на образцовую модель содержания в пенитенциарных учреждениях, Правила имели своей целью установить минимальные стандарты в рамках философской концепции, основанной на социальных принципах добра и гуманности. Правила Лиги Наций охватывали такие проблемы, как классификация заключенных по категориям, распределение и раздельное содержание заключенных, исправительное воздействие на заключенных, режимы содержания, дисциплина, проблемы персонала пенитенциарных учреждений, подготовка заключенных к освобождению и др. В свете современных размышлений о необходимости расширения области применения Правил интересно отметить, что в первоначальном варианте Лига Наций настаивала на том, что в тех странах, где содержание под надзором полиции не подпадает под действие Правил, их основные идеи должны, тем не менее, быть приняты во внимание, насколько это возможно.
В международном плане, ситуация с Правилами оставалась неизменной вплоть до окончания Второй мировой войны. Последствия конфликта в Европе обернулись созданием Совета Европы и возрождением стремления к более либеральной и прогрессивной пенитенциарной политике, произошла историческая переориентация и социальное обновление мира. В этом контексте Организация Объединенных Наций сконцентрировала внимание на проблемах общественного порядка и правах человека. В ходе проведения широкой кампании мероприятий в данном направлении Организация Объединенных Наций созвала ведущих пенологов из разных стран в 1949 году, которые рекомендовали пересмотреть Минимальные стандартные правила содержания заключенных. Проект Правил ООН был одобрен всеми региональными группами, входящими в Организацию, и, в конце концов, принят на 1-м Конгрессе ООН по предупреждению преступлений и обращению с правонарушителями согласно резолюции, датированной 30 августа 1955 года. Правила были оглашены Общественной комиссией Экономического и социального совета, с условием дальнейших периодических докладов Генеральному секретарю ООН с интервалом в три года. Правила ООН представляли собой модернизированный и переработанный текст первоначального варианта Лиги Наций, но в некоторых отношениях были явно слабее последних, уделяя больше внимания приведению в соответствие современных теорий, принципов и практики. Хотя с философской точки зрения такие Правила выглядели менее завершенными, в них очевидно и убедительно отразился процесс развития пенитенциарной практики. С тех пор на последующих конгрессах ООН было уделено немало внимания Правилам и их применению с целью распространения на другие виды содержания под стражей основополагающих принципов, вытекающих из философии, положенной в основу Правил, и идеалов, сформулированных во Всеобщей декларации прав человека и других документах ООН. На 6-м конгрессе ООН в Каракасе в 1980 году акцент был сделан на статусе и применении Правил в странах - членах ООН. Однако несмотря на то, что ценность и авторитет Правил получили очередное подтверждение, была высказана обеспокоенность по поводу степени их эффективного воплощения в жизнь. Более того, хотя прозвучали мнения о желательности пересмотра текста с точки зрения современных требований, они не получили существенной поддержки. Позиция Совета Европы по этим аспектам Правил была выражена в официальном заявлении, о котором речь пойдет ниже. Судя по подготовительной работе к 7-му конгрессу ООН 1985 года, проводящейся на региональном уровне, эти пункты вновь будут фигурировать в повестке дня с упором на меры, которые следует принять для улучшения положения с соблюдением Правил, а также на расширение регионального сотрудничества.
Минимальные стандартные правила обращения с заключенными всегда занимали важное место в ряду пенитенциарных проблем, рассматриваемых Советом Европы. В соответствии со своим уставом. Совет должен способствовать прогрессу в социальной сфере, реализуя идеалы и принципы общеевропейского культурного наследия. Руководствуясь именно этими побуждениями, Совет изучил и предпринял попытки смягчить проблемы, возникающие в результате преступного и антиобщественного поведения. Чтобы обеспечить официальное обоснование и эффективную базу для такой работы, Комитетом министров в июне 1956 года была принята Резолюция (56)13. Она преследовала основную цель - способствовать сотрудничеству Совета Европы с Организацией Объединенных Наций. Как следствие этого, в 1957 году был образован Европейский Комитет по Проблемам Преступности (ЕКПП), на который целиком возлагалась ответственность за деятельность, проводимую в этой области Советом Европы. В 1968 году ЕКПП было предложено привести текст Правил ООН в соответствие с требованиями современной пенитенциарной политики с целью их дальнейшего эффективного применения в Европе. Позже, по завершении работы группы экспертов в области пенологии Комитет министров в январе 1975 года принял Резолюцию (73) 5, содержащую текст европейской версии Минимальных стандартных правил обращения с заключенными. В резолюции особенно подчеркивалась ценность общих принципов пенитенциарной политики и современных достижений в области исправительного воздействия. Более конкретно, в резолюции рекомендовалось правительствам стран членов руководствоваться в законотворчестве и практике сформулированными в Правилах принципами и раз в пять лет представлять Генеральному секретарю Совета Европы отчет о достигнутом прогрессе в этой области. Кроме того, было высказано пожелание раз в два года устраивать конференции руководителей администраций пенитенциарных учреждений в странах - членах Совета Европы. Совет наделил эти конференции необходимыми полномочиями для облегчения процедуры воплощения в жизнь и применения Европейских минимальных стандартных правил в более широком аспекте, ко всей области пенитенциарной деятельности. Попытка составить первый обзор за пятилетний период была предпринята в 1978 году и, в связи с этим, была образована специальная комиссия экспертов, в обязанности которой входило составление отчета о соблюдении Правил в Европейских пенитенциарных системах, а также предлагалось изучить проблемы дальнейшего контроля и надзора за соблюдением Правил в Европе. Специальная комиссия представила отчет в 1980 году. Ее заключения были одобрены ЕКПП, после чего приняты Комитетом министров в июне того же года и представлены в виде официального заявления Совета Европы на Конгрессе ООН в Каракасе (1980). Более подробно заключения доклада обсуждаются ниже. Тем не менее, представляется важным, в качестве одного из исторических аспектов деятельности Совета Европы по повышению эффективности Правил, коротко рассказать о роли и полномочиях Комитета по Сотрудничеству в Пенитенциарной Области (КСПО). Этот комитет был создан на основании приведенных в докладе специальной комиссии доводов, согласно которым, как показывает опыт, практическое применение Правил может углубить процесс исполнения наказания в целом, если рассматривать его в более широком контексте теории и практики. В связи с этим, КСПО было поручено оказывать содействие политике и интересам Совета Европы в том, что касается Правил, понимаемых на основе более широкой области ответственности. Таким образом, роль комитета определялась фундаментальной посылкой следовать и способствовать развитию современных практических методов содержания в местах лишения свободы; служить в качестве информационного и справочного центра; предоставлять своевременные консультации странам-членам по конкретным пенологическим проблемам; организовывать и проводить конференции руководителей администраций пенитенциарных учреждений; а также публиковать отчеты и регулярную информацию по пенитенциарным проблемам. В рамках столь широко сформулированной задачи, КСПО обязан обеспечивать прогресс и совершенствование применения Правил, а также регулярно представлять отчеты на рассмотрение ЕКПП. Следуя возложенной на него ответственности в том, что касается Правил, КСПО составил второй пятилетний отчет в 1983 году и вслед за этим провел опросы администраций пенитенциарных учреждений ряда стран-членов с целью выяснить положение с соблюдением некоторых пунктов Правил или способствовать прогрессу в определенных областях, руководствуясь результатами, представленными в отчете. Эти специфические опросы, хотя и достаточно ограниченные по своей сути, явились первой международной акцией в отношении соблюдения Правил. Соответствующие страны-члены проявили участие и прислали полезные ответы на поставленные вопросы, чем укрепили КСПО в уверенности, что и в дальнейшем возможна подобная тесная и конструктивная работа с администрациями пенитенциарных учреждений Европы с целью повышения уровня соблюдения Правил, а также оказания поддержки и обмена опытом для проведения мер, направленных на повышение эффективности Правил в их практическом приложении.
Вне специфических областей деятельности ЕКПП и КСПО интерес к Правилам в рамках форумов Совета Европы был продемонстрирован на Парламентской Ассамблее. В Рекомендации 914(1981) по социальному положению заключенных Парламентская Ассамблея Совета Европы, в контексте широкой и прогрессивной философии пенитенциарной политики, выразила согласие с мнением, ранее высказанным ЕКПП, о том, что Правила следует пересмотреть для приведения их в соответствие с современными тенденциями и для расширения спектра охватываемых ими проблем. В свою очередь, после предоставления отчета о соблюдении Правил ЕКПП поручил КСПО включить в рамки возложенной на него общей ответственности задачу составления нового варианта Правил. Это явило собой новую фазу истории разработки Правил в Европе в дополнение к попыткам КСПО по обеспечению их более эффективного соблюдения.
КСПО информирован о развитии ситуации в других регионах в том, что касается соблюдения Правил ООН, а также возникновения внутренних или национальных Правил в качестве средства улучшения работы администрации пенитенциарных учреждений и режима содержания заключенных. Попытки системной кодификации минимальных стандартов в рамках специальных юрисдикций представляют собой существенные шаги в направлении утверждения практической силы и моральных критериев Правил, приемлемых в международном смысле как средства обеспечения гуманного и конструктивного режима содержания заключенных. Предложения, касающиеся введения процесса аккредитации на основании практического достижения соответствия минимальным стандартам, также открывают, как кажется, жизнеспособные и убедительные пути дальнейшего движения вперед.
Существование на международном уровне согласованного кодекса минимальных стандартов, прогресс в Европе и теоретическая и практическая разработка новых подходов к управлению пенитенциарными учреждениями в других регионах мира иллюстрируют степень роста и внутренний потенциал Правил в смысле совершенствования и проведения в жизнь условий и режима содержания заключенных. В некоторых странах ярко выражена тенденция обращаться к моральной силе и авторитету Правил с целью улучшения условий в местах заключения и более полного использования влияния правил на режим содержания. Наблюдается отчетливый побудительный импульс, распределенный неравномерно, который важно подпитывать. Однако наиболее слабые места в историческом развитии Правил, которому до сих пор была посвящена данная работа, обнаруживаются в тех аспектах предмета Правил, которые относятся к современному определению их цели и постоянно обсуждаемым вопросам выполнимости и сферы применимости правил. Тем не менее, ничто в практике применения Правил, с момента их появления около пятьдесяти лет назад, не умалило присущей им внутренней ценности. Более того, есть все основания отметить важность влияния, оказанного Правилами, на пенитенциарную политику в тех странах, которые признали их основные положения. Теперь необходимо возобновить развитие Правил, если мы не хотим их стагнации, с учетом более творческого и целенаправленного будущего, чтобы расширить их влияние и повысить их статус как инструмента управления пенитенциарными учреждениями.