В рамках данной статьи нереально проанализировать все особенности и спорные моменты весьма объемного документа, каким является ФЗ-63, вступающий в силу не одномоментно, а по сложной схеме в течение пяти лет. Остановимся лишь на отдельных аспектах ФЗ-63, которым, по нашему мнению, не уделяется должного внимания участниками бюджетного процесса и другими правоприменителями. В частности, малозамеченной осталось следующая фраза, содержащаяся в пояснительной записке* к проекту ФЗ-63: "...в условиях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе возрастает значение единых для бюджетной системы РФ принципов, которые становятся нормами прямого действия. Соответственно, законопроектом предлагается ряд поправок в главу 5 Бюджетного кодекса". Таким образом, принципы бюджетной системы при всей их кажущейся очевидности - не лозунги и не декларации, а юридические нормы, такие же обязательные для исполнения, как и все другие положения БК РФ. В обсуждаемом нами контексте совокупность принципов - это сложная система правовых координат. Поэтому представляется важным тщательно анализировать не только содержание принципов, но и последствия, вытекающие из них, понимать, что же имел в виду законодатель, устанавливая тот или иной принцип, каких целей он добивался. Проблема заключается еще и в том, что сами принципы, как это будет показано ниже, сформулированы с использованием терминологии, которая допускает неоднозначность толкования. Такая ситуация зачастую вызывает на региональном и муниципальном уровнях длительные депутатские дискуссии.
_________________
* Авторство пояснительной записки прнадлежит Правительству РФ.
Проиллюстрируем неизбежность затруднений в применении терминов. Так, значение слов "результат" и "эффект", а также производных от них прилагательных словарь русского языка (Большой толковый словарь... 2002) трактует следующим образом:
- результат - конечный итог, ради которого осуществляется какое-либо действие; последствие, то, что является следствием какого-либо действия, явления и т.д.;
- результативный - дающий, приносящий результат; а также добивающийся по ложительных результатов в своей деятельности;
- эффект - результат каких-либо действий, следствие каких-либо причин;
- эффективный - дающий эффект, действенный.
Словарь синонимов русского языка вообще рассматривает слова "эффективный" и "результативный" как равнозначные, для них дается один ряд синонимов (Словарь синонимов русского языка, 2001). Аналогичные примеры можно привести, анализируя практически каждый принцип бюджетной системы. Видимо, назрела необходимость проведения комплексного лингвистического исследования бюджетного законодательства с целью оценки правомерности применения терминов и однозначности их использования. Тем более что языковые и логические свойства являются необходимыми свойствами (признаками) норм права (Лаптев, Михайлов, Музыченко, Овчинников, Ошурков, 2006).
В ст.28 БК РФ с 1 января 2008 года будут фигурировать 13 принципов бюджетной системы РФ:
1) принцип единства бюджетной системы РФ;
2) принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;
3) принцип самостоятельности бюджетов;
4) принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
5) принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
6) принцип сбалансированности бюджета;
7) принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств;
8) принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
9) принцип прозрачности (открытости);
10) принцип достоверности бюджета;
11) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств;
12) принцип подведомственности расходов бюджетов;
13) принцип единства кассы.
В первом приближении большую часть принципов можно отнести к "техническим", т.е. применяемым финансовыми органами в ходе осуществления ими специальных бюджетных процедур*. В рамках же данной статьи представляется важным проанализировать взаимосвязь трех из вышеуказанных принципов:
_______________
* В этом аспекте принципы достаточно детально анализируются исследователями-правоведами (Парыгина, Тедеев, 2005).
- принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств;
- принципа прозрачности (открытости);