Программа действий
Женева, 31 мая 1996 года

     
ДЕКЛАРАЦИЯ

1. Распад Советского Союза изменил политическую карту мира, обострил существовавшие межэтнические конфликты, вызвал острейшие политические, экономические и социальные проблемы. Социально-экономическая нестабильность, характерная для переходного периода, переживаемого странами СНГ*, проявление в некоторых из них насилия, пренебрежения к правам человека и гуманитарному праву, экологические катастрофы, а также трудности, с которыми столкнулись определенные группы в процессе интеграции, явились основными причинами стихийной миграции и недобровольных передвижений населения, которые затронули миллионы людей. Такие массовые и нерегулируемые перемещения населения могут подорвать происходящие в странах СНГ политические и экономические реформы и иметь далеко идущие последствия для международной безопасности и стабильности.

________________

* Странами, входящими в Содружество Независимых Государств (СНГ), являются Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан и Украина. В тексте настоящего документа они именуются "страны СНГ".

2. Признавая актуальность и остроту этих проблем и признавая, что, хотя основная ответственность за их урегулирование лежит на самих странах, в которых они существуют, они не могут быть решены через индивидуальные усилия новых суверенных государств в силу их ограниченных ресурсов и недостатка опыта, страны СНГ призвали к согласованным действиям и установлению международного сотрудничества. Международное сообщество выразило намерение поддержать усилия стран СНГ по решению указанных проблем в этом духе, исходя при этом из осознания как масштабов гуманитарных потребностей, так и более широких последствий в области безопасности.

3. Полностью осознавая масштабы и сложность проблем недобровольных перемещений населения, с которыми сталкиваются страны СНГ, Генеральная Ассамблея в 1995 году (Резолюция 50/151) призвала Верховного комиссара ООН по делам беженцев, на основе двух ранее принятых Резолюций Генеральной Ассамблеи, 49/113 и 49/173, созвать региональную конференцию по рассмотрению проблем беженцев, перемещенных лиц, других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах Содружества Независимых Государств и соответствующих соседних странах (в дальнейшем именуемую Конференцией). В 1994 году УВКБ, в тесном взаимодействии с Международной организацией по миграции (MOM) и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и ее Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), начало процесс, который должен был привести к проведению этой Конференции.

4. Процесс Конференции преследует тройную цель: обеспечить для стран СНГ надежный форум для обсуждения проблем недобровольных перемещений населения и проблем беженцев в гуманитарном и деполитизированном духе; рассмотреть передвижения населения в регионе, выявляя при этом категории мигрантов, вызывающие озабоченность*; и выработать не носящую обязательного характера Программу действий для стран СНГ.

________________

* Рабочие определения приведены в Приложении II.

5. Программа действий включает в себя меры, имеющие целью создание государственных миграционных институтов и разработку соответствующей политики и оперативных мероприятий. Разработаны меры предупреждения, нацеленные на устранение причин, лежащих в основе возможных недобровольных перемещений. Укрепление сотрудничества на международном уровне, а также сотрудничества с соответствующими международными организациями и неправительственными организациями является необходимым дополнением к мерам, принимаемым странами СНГ. Стратегия также включает меры по выполнению и последующие действия, направленные на обеспечение устойчивого характера процесса Конференции.

6. Государства, принимающие участие в процессе Конференции, признают, что концепция региональной и международной безопасности строится на укреплении демократических институтов и защите прав человека и основных свобод. Они выработали основанный на этой концепции превентивный подход, направленный на оздоровление ситуации, и сотрудничали в духе взаимного уважения и равноправия при разработке всеобъемлющей стратегии регулирования миграционных потоков и решения проблем недобровольных и массовых перемещений населения в странах СНГ.

7. Эта стратегия строится на универсальных правах человека и принятых во всем мире принципах, 'относящихся к регулированию передвижений населения и предотвращению ситуаций, приводящих к новым массовым недобровольным перемещениям, с учетом специфики ситуации в каждой стране и особенностей миграционных потоков между ними. Стратегия создает практические рамки для действий по решению существующих и предотвращению потенциальных проблем. Она явится важным шагом в решении долгосрочной задачи регулирования миграционных потоков и предотвращения недобровольных перемещений населения в этом огромном и неоднородном регионе, где расположены страны СНГ. Хотя эта стратегия была разработана специально для осуществления в самих странах СНГ, все государства-участники привержены поддержке жизненно важного процесса реализации мер, содержащихся в настоящей Программе действий. Все государства и заинтересованные международные организации выражают свою готовность оказать поддержку такому практическому воплощению мер в надлежащей форме и на должном уровне.

I. Принципы

8. Государства, принимающие участие в Конференции, признают, что масштабы проблем недобровольных перемещений населения в странах СНГ таковы, что они требуют согласованных усилий по их решению.

9.

(a) Государства подтверждают, что нижеприведенные принципы, которые приемлемы для всех участвующих государств в той мере, в которой они вытекают из признанных ими и применимых к ним международных документов и обязательств, определяют действия, предпринимаемые при решении проблем передвижения населения, рассматриваемых Конференцией.

(b) Поощрение всеобщего уважения, соблюдения и защиты прав человека и основных свобод со стороны государств и международное сотрудничество в этой области являются важными факторами в деле регулирования миграционных потоков и достижения долгосрочных решений проблем внутренних и трансграничных недобровольных перемещений населения.

(c) Осуществление любым лицом прав, принципа защиты и свобод, отраженных в настоящих принципах, является чрезвычайно важным для демократии, верховенства закона и стабильности и, в частности, для социальной гармонии, содействия терпимости и взаимного уважения среди всех слоев населения.

(d) С этой целью было признано первостепенное значение устойчивого эффективного выполнения и соблюдения положений, содержащихся в нижеследующих пунктах.

10.

(a) Государства выполняют свои обязательства по поощрению всеобщего уважения, соблюдения и защиты прав человека и основных свобод для всех в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, Всеобщей Декларацией прав человека и другими международными или применимыми региональными документами и обязательствами, касающимися прав человека, международного права, касающегося беженцев и международного гуманитарного права, а также обычного международного права. Все государства призываются присоединиться к этим документам и избегать, насколько это возможно, оговорок. Защита и поощрение прав человека и основных свобод являются первейшей и самой главной обязанностью государств. Выполнение обязательств, касающихся верховенства закона, демократии и прав человека, является предметом законной и общей обеспокоенности всех государств.

(b) Укрепление международного сотрудничества в области прав человека имеет существенно важное значение для осуществления целей Организации Объединенных Наций.

11.

(a) Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и право возвращаться в свою страну, а также право на свободу передвижения и право свободно выбирать место проживания в пределах своей собственной страны. Государства обязаны принимать обратно своих граждан, включая тех, кто незаконно находится в других странах.

(b) Любое ограничение на свободу передвижения и выбор места проживания в пределах своей собственной страны, которое может рассматриваться как необходимое, устанавливается внутренним законодательством в соответствии с международными и применимыми региональными документами в области прав человека, а также с обязательствами по ОБСЕ.

12. С целью содействия обеспечению безопасности и социальной стабильности на своей территории государства несут обязательства по сотрудничеству в борьбе с преступной деятельностью в международном масштабе в области незаконной миграции.

13.

(a) Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. При осуществлении этого права государства будут стремиться к тому, чтобы привести принятую у них практику в соответствие с признанными международными документами.

(b) Государства, которые еще не присоединились к Конвенции 1951 года о статусе беженцев и Протоколу 1967 года, призываются сделать это и эффективно осуществлять эти документы на практике.

(c) Государства не будут никоим образом высылать или возвращать ("refouler") беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

(d) Предоставление убежища является мирным и гуманным актом, которой не должен рассматриваться никаким другим государством как недружественный акт.

14. Лица, перемещенные внутри страны, имеют право в соответствии с внутренним законодательством и международным правом на равноправное осуществление тех же прав, защиты и свобод, что и остальные граждане, лица, постоянно проживающие в данной стране, и лица, законно находящиеся в стране, в зависимости от конкретного случая. Государства, на территории которых происходят недобровольные внутренние перемещения населения, несут основную ответственность за решение вопросов, касающихся тяжелого положения лиц, перемещенных внутри страны. Они предпринимают все усилия, с тем чтобы не ограничивать и не допускать отступлений от соблюдения прав человека в отношении лиц, перемещенных внутри страны. Они обязуются применять положения международного права в области прав человека и международного гуманитарного права.

15.

(a) Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить его.

(b) В порядке осуществления внутреннего законодательства государства в полной мере обеспечивают условия, при которых все лица, являвшиеся гражданами государства-предшественника и постоянно проживают на территории государства-преемника, имели или получили гражданство.

(c) Государства принимают надлежащие меры на национальном и международном уровнях для предотвращения и сокращения случаев безгражданства, в частности в отношении лиц, постоянно проживающих на их территории. Государства, которые еще не присоединились к соответствующим международным документам, относящимся к ситуациям безгражданства, призываются сделать это.

16.

(a) Лица, принадлежащие к национальным, этническим, религиозным или языковым меньшинствам (в дальнейшем именуемые лицами, принадлежащими к меньшинствам), в дополнение к своим гражданским и политическим правам имеют право самостоятельно или совместно с другими членами своей группы пользоваться достоянием своей культуры, исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды, а также использовать свой язык свободно и без какой-либо дискриминации, в соответствии с законодательством страны проживания.

(b) На основе внутреннего законодательства и в соответствии с международным правом государства осуществляют политику и принимают меры по сохранению и развитию этнической, языковой, культурной и религиозной самобытности лиц, принадлежащих к меньшинствам. В связи с этим рекомендуется руководствоваться Декларацией Организации Объединенных Наций о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам.

(c) Государства приветствуют усилия, предпринимаемые на международном уровне и, в частности, странами СНГ, в целях улучшения положения дел с защитой прав лиц, принадлежащих к меньшинствам. В этом контексте государства принимают к сведению рамочную Конвенцию Совета Европы по защите национальных меньшинств, которая открыта (по приглашению) для подписания государствами, не являющимися членами Совета Европы.

(d) Государственная политика по обеспечению прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, а также двустороннее и многостороннее сотрудничество по этим вопросам на основе международного права являются главным фактором в деле укрепления межэтнического мира и стабильности.

17. Защита прав человека и предоставление равных возможностей недобровольно переселяющимся лицам должны быть гарантированы и стать частью процесса развития ценностей гражданского общества.

18. В целях обеспечения защиты прав мигрантов и поощрения взаимного уважения, понимания и сотрудничества между ними и населением принимающих стран, ликвидация всех форм расизма и расовой дискриминации, ксенофобии и нетерпимости является приоритетной задачей для всех государств и предметом озабоченности международного сообщества. Будут приняты эффективные меры, направленные на предотвращение таких явлений и борьбу с ними.

19. В целях усиления развития гражданского общества государства в полной мере признают право отдельных лиц на свободу собраний и свободу объединений. В рамках существующего внутреннего законодательства они предоставляют доступ ко всей соответствующей информации, а также стремятся к развитию всеобъемлющего сотрудничества с неправительственными организациями.

20.

(a) Стихийные бедствия, антропогенные катастрофы и деградация состояния окружающей среды являются причинами недобровольного перемещения населения. Государства несут ответственность за ликвидацию последствий таких явлений, и им следует, используя средства готовности к чрезвычайным ситуациям, предпринимать шаги с целью сокращения числа таких инцидентов и масштабов бедствий.

(b) В этом контексте государства признают возрастающее значение экологических факторов и взаимозависимость между проблемами сокращения числа и масштабов бедствий, защиты природных ресурсов, рационального использования окружающей среды и устойчивого развития. Они вновь подтверждают свою волю углублять международное сотрудничество и прилагать более активные усилия, направленные на защиту и улучшение окружающей среды.

21. Лица, принадлежащие к ранее депортированным народам, имеют право на добровольное возвращение, включая обеспечение транзитного проезда и беспрепятственного провоза принадлежащего им имущества, а также на помощь в интеграции на своей исторической родине.

22. Каждое государство несет основную ответственность за решение проблем, вызываемых недобровольными перемещениями населения на своей территории. Для активизации усилий, предпринимаемых на уровне государства, могут потребоваться международное сотрудничество и солидарность.

23. Осуществление государствами данных принципов не наносит ущерба положениям внутреннего законодательства или какого бы то ни было международного документа, который уже вступил или может вступить в силу и согласно которому может быть предоставлен более благоприятный режим.

II. Институциональные рамки

Основа для действий

24. Развитие институционального потенциала правительств стран СНГ является приоритетным для достижения долгосрочных решений проблем недобровольных перемещений населения. Такой процесс, рассчитанный на длительную перспективу, уже осуществляется в большинстве этих стран, причем он зачастую включен в рамки предпринимаемых усилий по более широкой реформе государственных институтов и обеспечивает поддержку этим мерам.

25. Политические обязательства, которые заинтересованные правительства принимают на высоком уровне, оказывают положительное воздействие на создание и укрепление общегосударственного потенциала регулирования миграции. В то же время для осуществления этого процесса надлежащими темпами и в разумных временных рамках требуется международная помощь. Программы по техническому сотрудничеству и финансовая помощь, предоставляемые и реализуемые соответствующими международными организациями, заинтересованными странами, неправительственными организациями и другими независимыми участниками, могут осуществляться, в частности, в виде экспертных консультаций, обмена опытом, научных исследований, семинаров и встреч специалистов, учебных программ, поддержки местных неправительственных организаций и поставок оборудования. Международное сообщество, неправительственные организации и другие независимые участники могут сыграть свою роль в наблюдении за ходом выполнения предпринимаемых в этой области мер.

Цель

26. Цель заключается в создании государственных миграционных институтов, отвечающих принципам, изложенным в Главе I. Первым шагом на этом пути является разработка политики в отношении недобровольных перемещений населения. Такая политика представляет собой базу и рамки для создания или разработки надлежащих законодательных основ и административных структур.

Действия

А. Выработка политики

27. Необходимо принимать или пересматривать государственную политику в целях регулирования миграционных движений, решения вопросов недобровольных перемещений и предотвращения ситуаций, приводящих к ним, борьбы с незаконной миграцией, включая незаконную транзитную миграцию и незаконную переправку мигрантов через границу, а также в целях защиты прав лиц, затронутых недобровольным перемещением.

28. Сотрудничество между государствами, неправительственными и другими организациями, включая частный сектор, на местном, государственном и международном уровнях, является важным для разработки, выполнения и оценки государственной миграционной политики, в том числе для создания механизмов наблюдения за осуществлением этой политики и ее периодического рассмотрения.

29. Миграционная политика должна по мере возможности включать в себя механизмы координации и сотрудничества с соседними и другими заинтересованными странами, а также с соответствующими международными организациями. Государственная политика должна быть гибкой и допускать возможность ее пересмотра и доработки с целью адаптации к меняющимся условиям. Особое внимание следует уделять ее осуществлению.

30. В формировании государственной миграционной политики следует принимать во внимание особые потребности групп мигрантов и принимающих территорий, в отношении которых она будет осуществляться. Репатрианты, недобровольно переселяющиеся лица и лица, принадлежащие к ранее депортированным народам, нуждаются в помощи для расселения/возвращения в страны их гражданства или происхождения, а также для интеграции в их общество. Недобровольно переселяющиеся лица могут также нуждаться в чрезвычайной помощи. В силу того, что лица, принадлежащие к ранее депортированным народам, находятся в положении меньшинств, необходимы гарантии соблюдения их прав человека. Поэтому политика должна быть направлена на предоставление, в необходимых случаях, чрезвычайной помощи, облегчение расселения/возвращения и содействие интеграции, причем особое внимание должно уделяться защите прав лиц, принадлежащих к ранее депортированным народам.

31. Поскольку возвращение экологических мигрантов в места их предыдущего проживания в большинстве случаев представляет угрозу их физической безопасности и здоровью, им необходимо оказывать помощь для содействия их интеграции в других местах проживания. В случае возникновения экологических катастроф экологическим мигрантам может потребоваться чрезвычайная помощь.

32. Государственная политика должна включать в себя принципы международной защиты беженцев. Государства должны предпринимать необходимые меры по соблюдению принципа невыдворения (non-refoulement), предоставлению беженцам доступа и убежища и соблюдению их прав человека. Международная защита заканчивается лишь по достижении долгосрочного решения, в идеале - через восстановление защиты беженца со стороны его собственного государства. Статус беженца должен быть адекватно определен, а беженцам должен быть предоставлен соответствующий стандарт обращения с тем, чтобы их безопасность и благополучие были гарантированы в стране убежища. Поскольку конечной целью международной защиты является достижение долгосрочного решения для беженцев, функция защиты также включает в себя поощрение, при участии правительств и международных организаций, мер по устранению или смягчению причин, вызывающих передвижения беженцев, в целях создания условий для безопасного и добровольного возвращения беженцев на родину и, в тех случаях, когда это возможно, для облегчения, содействия и обеспечения наблюдения за безопасностью возвращения. Если добровольная репатриация невозможна, то функция защиты включает в себя содействие поиску и реализации другого долгосрочного решения, такого как интеграция на месте или переселение в третью страну.

33. Лица, находящиеся в ситуации, сходной с ситуацией беженцев, также нуждаются в международной защите. Государства призываются предоставлять им надлежащий статус.