Проект N 86301-5
Внесен Государственным Советом Республики Татарстан
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую
и тепловую энергию в
Российской Федерации"
Внести в Федеральный закон от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995э N 16, ст. 1316; 1999, N 7, ст. 880; 2003, N 2, ст. 158; N 13, ст. 1180; N 28, ст. 2894; 2004, N 35, ст. 3607; 2005, N 49, ст. 5125; 2006, N 1, ст. 10; 2007, N 43, ст.5084; N 45, ст. 5427) следующие изменения:
1) часть восьмую статьи 2 изложить в следующей редакции:
"При регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию органами государственного регулирования учитываются затраты энергоснабжающих организаций, в том числе расходы на обеспечение оборотных средств, исходя из порядка расчетов за электрическую и тепловую энергию и обязанности потребителей тепловой энергии (кроме населения) по возврату химически подготовленной воды, используемой в качестве теплоносителя для доставки тепловой энергии, в полном объеме с учетом нормативных потерь.";
2) часть первую статьи 6 дополнить абзацем следующего содержания:
"устанавливают цены (тарифы) на химически подготовленную производителями электрической и тепловой энергии воду, используемую в качестветеплоносителя для доставки тепловой энергии в виде пара и горячей воды, применяемые при невозврате такого теплоносителя и (или) возврате с качеством, создающим технологическую невозможность его дальнейшего использования по назначению в рамках процесса производства энергии.".
Президент
Российской Федерации
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный
закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и
тепловую энергию в Российской Федерации"
За последние годы наметилось серьезное отставание законодательства о тепловой энергетике, в том числе в части вопросов государственного регулирования тарифов на продукцию теплоснабжающих предприятий, от реального развития правоотношений в данной сфере.
Данный разрыв наиболее заметен и продолжает увеличиваться, прежде всего, не столько в области коммунального энергообеспечения, имеющей четкую . социально-бытовую направленность, сколько в области исключительного промышленного теплоснабжения, опосредующей отношения по поставке тепловой энергии. Для поставки такой энергии используется теплоноситель (в виде воды или пара различных характеристик), проходящий обязательную предварительную термообработку и химическую очистку от любых содержащихся в нем примесей и соединений, способных привести к преждевременному износу элементов дорогостоящего генерирующего оборудования и тепловых сетей.
Это приводит к тому, что подобный теплоноситель (вода или пар, после его конденсации в результате физической передачи тепловой энергии) целым рядом промышленных потребителей (прежде всего предприятиями в области химии и нефтехимии, машиностроения и пр.) начинает рассматриваться как самостоятельной продукт, имеющий собственную производственную значимость и экономическую ценность и который используется абонентами не для производства собственной продукции (как в случае с тепловой энергией), а непосредственно в рамках такого производства. То есть в получении его как продукта, который необходим им в качестве сырья для производства других видов продукции по приемлемой цене, соответствующий промышленный потребитель заинтересован так же, как и в получении собственно тепловой энергии.
Подобная заинтересованность - потребителя возникает не в результате потребности собственно в тепловой энергии, а является исключительно следствием его экономических решений как субъекта предпринимательской деятельности по организации бизнес-процесса по доставке данного сырья. Получение такого сырья (качественно очищенной воды) попутно, без организации собственных производств или закупки отдельно у других производителей, очевидно, более выгодно и экономически целесообразно (как правило, это действительно так в виду наличия готовой ресурсной базы и опыта работы в данной сфере у генерирующих компаний).
Как следствие, в настоящее время в отношениях с подобными промышленными потребителями сложилась повсеместная и устойчивая практика, в рамках которой такие потребители не производят возврат теплоносителя по тепловым сетам в теплоснабжающую организацию (как это предусмотрено п.4.8 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей в РФ, утвержденных приказом Минэнерго РФ N 229 от 19.06.2003 г.), а вместо этого оплачивают стоимость расходов такой организации по воспроизводству теплоносителя по отдельно согласованным расценкам (поскольку в тариф включаются расходы по производству химочищенной и химобессоленной воды лишь на однократное заполнение тепловых сетей).
Объем невозврата в ряде случаев (только по одному крупному абоненту) составляет до нескольких десятков миллионов тонн в год.
К общему объему такого невозврата можно прибавить и объем теплоносителя, формально возвращаемый абонентом, но который, в силу своих качественных характеристик (после его использования в технологическом цикле потребителя), является непригодным для его последующего использования в процессе производства и передачи тепловой энергии, что требует его дополнительной доочистки (в большинстве случаев состоящей из тех же этапов, что и при первоначальной очистке).
Расходы теплоснабжающих организаций на воспроизводство такого теплоносителя и/или его доочистку только по одному крупному промышленному потребителю нередко составляют порядка нескольких сотен миллионов рублей в год.
Учитывая, что указанные расходы при формировании тарифа генерирующих компаний на тепловую энергию регулирующими органами в необходимую валовую выручку не включаются, становится понятным и значение определенности в правовом регулировании данных отношений, не являющихся собственно отношениями по энергоснабжению, но тесно с ними связанных. Особенно, если учесть, что в случае отказа абонента от оплаты стоимости невозвращенного теплоносителя (но при оплате собственно стоимости тепловой энергии), что является нередким, у энергоснабжающей организации в рамках действующего законодательства отсутствуют надлежащие правовые основания для приостановления отпуска тепловой энергии или полного отказа от договора энергоснабжения, носящего публичный характер.
Следовательно, такой отпуск должен быть продолжен даже в условиях наличия серьезных убытков от деятельности, не учтенной при формировании тарифа, что, в свою очередь, неизбежно приводит к необходимости сокращения плановых расходов, которые должны были быть направлены в текущем периоде регулируемой деятельности на финансирование иных статей расходов, прежде всего по таким статьям, как капремонт, модернизация и техперевооружение.
Действующее законодательство, безусловно, предоставляет энергокомпаниям необходимую возможность для защиты своих нарушенных прав. В частности, посредством направления в суд исков о взыскании с недобросовестных абонентов причиненных убытков.
Однако сложность ситуации заключается в том, что, помимо проблем экономического характера (с текущей ликвидностью в результате изъятия значительного объема оборотных средств на достаточно длительный срок рассмотрения дела в суде и период обеспечения принудительного взыскания, в целом, как правило - не менее одного года), возникают и проблемы юридмко-правового характера - по доказыванию размера причиненных убытков: во-первых, по причине положений статьи 547 Гражданского кодекса Российской Федерации, ограничивающих пределы ответственности в рамках договора энергоснабжения лишь границами реального ущерба (что приводит к невозможности включения рентабельности в калькуляцию по данной деятельности); а во-вторых, учитывая, что даже размер такого ущерба (то есть размер фактически понесенных расходов) не всегда подлежит точному и однозначному доказыванию, поскольку теплоснабжающие организации, имеющие строго целевой характер построения своего производственного цикла, как правило, не только не ведут в "общем котле" станции раздельный учет произведенных расходов на воспроизводство теплоносителя, впоследствии "отобранного" кем-либо из абонентов, но, чаще всего, и не имеют возможности обеспечить такой раздельный учет.
Использование данных обстоятельств в рамках формально-процессуальной процедуры арбитражного судопроизводства со стороны недобросовестных потребителей нередко приводит к значительному недовозмещению убытков, фактически причиненных энергоснабжающим компаниям, что, в конечном итоге либо учитывается в качестве убытков прошлых лет при формировании новых тарифов и, соответственно, перекладывается на иных потребителей, либо ставит под угрозу финансовую устойчивость энергоснабжающих организаций, не имеющих иных источников для восстановления платежеспособности, помимо определенных в рамках тарифного регулирования.
Складывающаяся ситуация усугубляется тем, что в настоящее время, после реформирования розничного рынка электрической энергии (когда в отношения с потребителем вступает не единая вертикально-интегрированная энергокомпания, а организация, занимающаяся исключительно сбытом энергии), на подобную модель правоотношений с потребителями переходят и теплоснабжающие компании (прежде всего - работающие по технологии комбинированной выработки, а также и иные, традиционно работающие по общей схеме и не имеющие собственных сбытовых подразделений).
Между тем сбытовая надбавка за реализацию теплоносителя действующим законодательством о ценообразовании не предусмотрена, что приводит к экономической нецелесообразности осуществления данного вида сбытовой деятельности для сбытовых компаний. Более того, в существующей схеме отношений часто именно на них и распределяются риски от неоплаты покупателями невозвращенной воды как самостоятельного вида товара.
В этих условиях, на первый взгляд, представляется логичным перевод всех покупателей химочищенной воды на самостоятельные отношения с промышленными предприятиями-потребителями, в отрыве от отношений по энергоснабжению и без опосредования данной правовой связи посредническими услугами энергосбытовых компаний.
Однако при более детальном изучении данного вопроса следует признать, что в результате такого перевода возникнет необходимость создания в теплогенерирующих компаниях (даже небольших) самостоятельных подразделений по продаже и обеспечению оплаты нового вида товара. При этом изложенные выше риски от осуществления данного вида деятельности (от участия в котором, в противоречие принципу свободы договора, поставщик отказаться фактически не в состоянии) будут в любом случае покрываться энергокомпаниями за -счет- доходов от своей основной деятельности, что, таким образом,, вступает в системное противоречие не только с целевой моделью производимых реформ и целями разделения энергокомпаний по видам деятельности, но и создает препятствия в реализации (при формировании тарифов теплоснабжающих организаций), принципов, закрепленных в статье 4 Закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" (далее - Закона), в том числе принципа экономической обоснованности затрат на производство, передачу и распределение электрической и тепловой энергии.
Следует отметить, что обозначенная выше проблема ранее неоднократно была предметом обсуждения и попыток регулирования со стороны уполномоченных государственных органов.
К примеру, Федеральной, энергетической комиссией в 2004 году были изданы специальные Методические указания по расчету регулируемых тарифов на электрическую (тепловую) энергию, утвержденные приказом N20-Э/2 от 06.08.2004 г., в рамках пункта 60 которых, в частности, было прямо определено, что расчет тарифов на тепловую энергию основывается на полном возврате теплоносителей в тепловую сеть и (или) на источник тепла. Более того, в рамках информационного письма за NДС-4928/14 от 12.08.2005 г. Федеральной службой по тарифам было дополнительно разъяснено, что при формировании органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов соответствующих тарифов на тепловую энергию затраты на подготовку подпиточной воды в связи с невозвратом конденсата или химочищенной воды учитываться не должны.
Однако представляется очевидным, что указанные попытки являются крайне недостаточными.
С большой- долей вероятности можно предположить, что внесение правовой определенности и кардинальное изменение ситуации в данной сфере в рамках данной логики возможно было бы только путем четкого правового закрепления обязанности потребителя тепловой энергии в рамках договора теплоснабжения по возврату поступаемого к нему теплоносителя при обязательном подкреплении такой обязанности нормами об ответственности за ее неисполнение. При этом такая ответственность, в условиях отсутствия договорных отношений, скорее всего, должна была бы носить не гражданско-правовой, а административно-правовой характер.
Однако при таком подходе указанные меры приведут к очередному административному вмешательству в сферу хозяйственных связей субъектов гражданских правоотношений, то есть - к их излишнему административно-государственному регулированию, что, вероятно, не только не уменьшит количество конфликтов в данной сфере (в том числе уже и административного характера), но и, в свою очередь, создаст предпосылки для бесконтрольного завышения теплоснабжающими организациями расценок на свой "попутный" товар.
Вместе с тем сохранение рассматриваемого правового пробела, позволяющего недобросовестным абонентам в нарушение статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации злоупотреблять своим статусом потребителя по договору теплоснабжения (риска быть отключенными) с целью "попутного" получения дополнительного товара на безвозмездной основе (или по неадекватно низким расценкам), приводит к значительным убыткам соответствующих энергокомпаний и/или к серьезным структурным перекосам при формировании тарифов на последующие периоды регулирования, что является абсолютно недопустимым.
Предлагаемые изменения направлены на реализацию принципа обеспечения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей тепловой энергии, закрепленного в статье 4 Федерального закона, и создания механизма, обеспечивающего, с одной стороны, защиту поставщиков тепловой энергии от недобросовестных действий потребителей, а с другой - защиту покупателей тепловой энергии от монопольного завышения расценок на данный товар, традиционно и технологически тесно связанный с поставкой тепловой энергии.
Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
рассылка
