Проект
УКАЗ
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу
В целях консолидации усилий органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов экономической деятельности по обеспечению промышленной безопасности в Российской Федерации
постановляю:
1. Утвердить прилагаемые Основы государственной политики в сфере обеспечения промышленной безопасности Российской Федерации на период до 2015 года и дальнейшую перспективу.
2. Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления муниципальных образований руководствоваться положениями Основ государственной политики в сфере обеспечения промышленной безопасности Российской Федерации на период до 2015 года и дальнейшую перспективу при решении задач в сфере обеспечения промышленной безопасности.
3. Правительству Российской Федерации в 3-месячный срок утвердить план мероприятий по реализации Основ государственной политики в сфере обеспечения промышленной безопасности Российской Федерации на период до 2015 года и дальнейшую перспективу.
4. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.
Президент
Российской Федерации
Д. Медведев
Москва, Кремль
"_____" _________ 2009 года
N ______
Основы государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу
I. Общие положения
1. Основы государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности закрепляют единую систему представлений о цели, принципах, приоритетных направлениях и задачах политики государства в сфере обеспечения промышленной безопасности.
2. Государственная политика в сфере обеспечения промышленной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и находит свое выражение в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации.
3. Государственная политика в сфере обеспечения промышленной безопасности направлена на консолидацию деятельности по обеспечению промышленной безопасности органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности в процессе реализации планов и программ развития Российской Федерации, осуществления экономической деятельности.
II. Современная ситуация в сфере обеспечения промышленной безопасности опасных объектов в Российской Федерации
4. Уровень развития и масштабы применения сложных энергоемких технологических процессов в промышленности и энергетике, в том числе с использованием опасных веществ, привели к тому, что в настоящее время техника и технологии стали для граждан, общества и государства как основой жизнедеятельности, так и одним из основных источников опасности.
От состояния промышленной безопасности (противоаварийной устойчивости) опасных производственных объектов предприятий топливно-энергетической, горно-металлургической, химической и других промышленных отраслей зависит надежное обеспечение потребителей всеми видами ресурсов и продукции, необходимыми для нормального функционирования общества и государства.
Проблемы обеспечения промышленной безопасности технологически связаны с производственной деятельностью организаций и оказывают существенное влияние на результаты их работы.
Требования безопасности обусловлены применяемыми технологиями, при этом значительная часть требований непосредственно связана с конкретными производственными процессами, нарушение которых приводит к выпуску некачественной продукции, авариям и связанным с ними негативным последствиям.
Ежегодный совокупный материальный ущерб от техногенных аварий, затраты на ликвидацию аварий и их последствий составляют десятки миллиардов рублей. Значительная доля этих расходов связана с авариями на опасных производственных объектах.
Пожары, взрывы, выбросы взрывопожароопасных и токсичных продуктов, другие инциденты и аварийные ситуации ведут к выбытию мощностей, потерям ресурсов и продукции, причинению ущерба третьим лицам, являются причиной причинения вреда жизни и здоровью работников и иных граждан, оказывают неблагоприятное воздействие на окружающую среду, социально-экономическую ситуацию.
5. Государственное регулирование в сфере промышленной безопасности в Российской Федерации с середины 90-х годов базировалось на принципах и требованиях промышленной безопасности, сформированных в предыдущие периоды, недостаточно соответствующих изменению модели развития экономики.
Установление единообразных требований и механизмов обеспечения промышленной безопасности привело к недостаточности государственного регулирования в отношении объектов, безопасность которых имеет существенное значение для граждан, общества и государства, и избыточности государственного регулирования в отношении объектов, не имеющих такого значения.
Сохранение государством в рамках государственного контроля (надзора) функций технического контроля за состоянием безопасности, участия в продлении сроков эксплуатации оборудования, утверждения экспертиз безопасности, выдачи разрешений на проектирование, изготовление и применение любых технических устройств, фактически предполагает сохранение государственной ответственности за последствия нарушений требований промышленной безопасности самостоятельными субъектами экономической деятельности.
Это способствует недостаточной разграниченности и отсутствию адекватной экономической ответственности различных субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности.
Следствием отсутствия адекватной экономической ответственности за нарушение требований промышленной безопасности и последствия таких нарушений стало недостаточное обеспечение безопасности опасных объектов субъектами экономической деятельности.
6. Необходимость обеспечения условий для экономического развития Российской Федерации в начале XXI века обусловила качественное изменение государственного регулирования в различных отраслях экономической деятельности, направленное на устранение административных барьеров и избыточного государственного регулирования.
В соответствии с этими изменениями было реформировано законодательство Российской Федерации, регламентирующее осуществление различных видов деятельности, в рамках которых внесены существенные изменения в законодательство, регулирующее вопросы обеспечения промышленной безопасности.
Градостроительным законодательством институт экспертизы промышленной безопасности проектной документации опасных производственных объектов объединен с институтом градостроительной экспертизы, государственные надзоры за безопасностью при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте опасных производственных объектов включены в состав государственного строительного надзора. Существенно упрощены и формализованы процедуры получения разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию опасных объектов.
Законодательством о техническом регулировании установлен запрет на введение технических требований к продукции, за исключением установленных техническими регламентами, в том числе в сфере промышленной безопасности, а также единый порядок сертификации продукции.
Существенно сокращен перечень видов деятельности, связанных с эксплуатацией опасных объектов, для осуществления которых требуется наличие лицензии.
В 2003 году решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы государственный энергетический надзор признан избыточной государственной функцией. Законодательством предусмотрено осуществление технического контроля и надзора в электроэнергетике, предметом которого определен контроль (надзор) за соблюдением требований, установленных техническими регламентами.
Установлен судебный порядок административного приостановления деятельности хозяйствующих субъектов. Органам государственного надзора предоставлено право осуществлять временный запрет деятельности на срок не более 5 суток до рассмотрения дела об административном правонарушении судом.
Законодательством о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ограничены права и четко определены обязанности органов надзора при проведении проверок, регламентирован порядок и процедуры осуществления государственных надзоров (в том числе надзоров за безопасностью в тепло- и электроэнергетике, безопасности гидротехнических сооружений). Установлена возможность определения федеральными законами особенностей организации и проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора, надзоров за промышленной, ядерной и радиационной безопасностью.
В целях сохранения государством контроля за состоянием безопасности на всех стадиях жизненного цикла опасных объектов создан федеральный орган исполнительной власти, в котором сосредоточены все необходимые для обеспечения технологической и атомной безопасности разрешительные и контрольно - надзорные полномочия, а до последнего времени - и функции нормативного правового регулирования в сфере безопасности.
Вместе с тем эти изменения не сопровождались необходимым совершенствованием законодательства о безопасности, установлением (актуализацией) технических требований, созданием экономических механизмов, направленных на стимулирование обеспечения безопасности, и гарантирующих адекватную ответственность всех субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности.
Сохранение ряда процедур, созданных в целях преодоления экономического кризиса середины 90-х годов, привело к активному использованию субъектами экономической деятельности легальных условий продления сроков эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений опасных объектов без участия проектировщиков и изготовителей оборудования.
Наличие диспропорции в оплате труда в органах надзора и субъектах экономической деятельности, нецелесообразность устранения нарушений требований промышленной безопасности в условиях отсутствия разграничения ответственности и наличия дискреционных полномочий органа государственного надзора, а также усиление административного и финансового ресурса поднадзорных организаций, привело к экономической целесообразности коррупционного давления на органы надзора.
Эти условия способствовали возникновению аффилированных с органом надзора коммерческих структур, совмещению выполнения государственных функций с оказанием платных услуг.
Сложившаяся в сфере обеспечения промышленной безопасности ситуация в условиях реализации программ развития Российской Федерации может привести к тому, что аварии и иные негативные экономические и социальные последствия недостаточного уровня обеспечения безопасности превысят для общества и государства положительный экономический эффект от устранения административных барьеров и избыточного государственного регулирования.
III. Цель, основные принципы и задачи государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу
7. Целью государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности является обеспечение защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от аварий на опасных производственных объектах и последствий этих аварий.
8. Основными принципами государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности являются:
сбалансированность государственной политики в сфере обеспечения промышленной безопасности и развития экономической деятельности;
комплексность решения задач обеспечения промышленной безопасности;
обеспечение безопасности опасных объектов на всех стадиях их жизненного цикла;
концентрация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности на приоритетных направлениях обеспечения промышленной безопасности;
концентрация усилий и ресурсов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, собственников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, на приоритетных направлениях обеспечения промышленной безопасности;
независимость государственного надзора за промышленной безопасностью от субъектов экономической деятельности;
разграничение ответственности государства и субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности;
поддержание в постоянной готовности сил и средств ликвидации последствий возможных аварий на опасных производственных объектах;
открытость и доступность информации о состоянии промышленной безопасности.
9. Основными задачами государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу являются:
повышение технологической и технической безопасности опасных объектов до достижения соответствия рисков возможных аварий социально приемлемому уровню;
обеспечение квалифицированной эксплуатации опасных объектов;
совершенствование требований и инструментов обеспечения безопасности;
создание и развитие инфраструктуры обеспечения безопасности;
совершенствование государственного надзора и иных инструментов подтверждения безопасности опасных объектов;
создание прозрачной системы ответственности субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности.
10. Решение задачи по повышению технологической и технической безопасности опасных объектов до соответствия рисков возможных аварий социально приемлемому уровню включает в себя:
формирование правил проведения оценки безопасности технологического процесса;
обеспечение периодической оценки безопасности опасных объектов;
создание экономических механизмов стимулирования обеспечения безопасности опасных объектов;
совершенствование порядка и периодичности определения остаточного ресурса оборудования, применяемого на опасных производственных объектах, порядка продления сроков его безопасной эксплуатации;
создание экономических стимулов обновления основных фондов, модернизации и технического перевооружения опасных объектов, в том числе с целью применения наилучших существующих и энергосберегающих технологий;
обеспечение вывода из эксплуатации оборудования опасных объектов, отработавшего ресурс и имеющего ограниченный запас годности;
стимулирование участия общественных институтов в практической реализации принципа социальной ответственности бизнеса;
формирование условий, способствующих развитию независимых профсоюзных организаций.
11. Решение задачи по обеспечению квалифицированной эксплуатации опасных объектов включает в себя:
создание систем управления промышленной безопасностью в процессе технологического цикла на опасных объектах;
совершенствование принципов и порядка осуществления производственного контроля;
совершенствование осуществления технического и метрологического контроля при эксплуатации опасных объектов и оборудования таких объектов;
стимулирование развития профессиональной культуры и культуры безопасности;
создание механизмов, гарантирующих квалифицированное сервисное обслуживание опасных производственных объектов, систем управления и безопасности, оборудования таких объектов;
создание экономических стимулов участия субъектов экономической деятельности в подготовке технических специалистов;
